Emergenza territorio: italia, lombardia
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2.7. Schema di Piano commentato
2.7.1. Obiettivi del Piano d'Emergenza Comunale o Intercomunale
Lo scopo principale della stesura di un Piano d'Emergenza Comunale o Intercomunale, partendo dall'analisi delle problematiche esistenti sul territorio, è l'organizzazione delle procedure di emergenza, dell'attività di monitoraggio del territorio e dell'assistenza alla popolazione.
Conseguentemente è fondamentale l'analisi dei fenomeni, naturali e non, che sono potenziali fonti di pericolo per la struttura sociale e per la popolazione.
Le Amministrazioni Comunali potranno scegliere se redigere un Piano Comunale multi-rischio oppure settoriale; nel primo caso verrà effettuata un'analisi di tutti i rischi presenti sul territorio comunale, valutando le interazioni possibili tra i diversi eventi; nel secondo caso, i documenti, redatti indipendentemente uno dall'altro ed in tempi diversi, dovranno essere tra loro integrati e coordinati.
2.7.2. Analisi di pericolosità ed individuazione degli elementi a rischio
2.7.2.1. Inquadramento del territorio
In questa sezione del Piano dovranno essere contenuti i dati di base, statistici ed identificativi del territorio comunale, al fine di fornire l'inquadramento del tessuto sociale: superficie, popolazione, suddivisione amministrativa ed eventualmente cenni statistici relativi ad aspetti significativi del territorio (es. popolazione anziana, portatori di handicap, imprese dotate di macchinari particolari, industrie a rischio.).
Allegato cartografico n° 1 - Inquadramento amministrativo
2.7.2.2. Analisi della pericolosità territoriale
La legislazione vigente fornisce strumenti efficaci per gli obiettivi di pianificazione di emergenza comunale, particolarmente in riferimento al rischio idrogeologico e rischio industriale.
Il processo di individuazione delle aree a rischio è la prima parte del Piano d'Emergenza Comunale ed è propedeutico all'allestimento degli scenari di rischio.
Per quanto riguarda il rischio idrogeologico, la L.R.41/1997, prevede che le Amministrazioni comunali, in sede di revisione del PRG, o di varianti dello stesso, realizzino lo studio geologico del territorio comunale, allo scopo di prevenire il rischio geologico, idrogeologico e sismico.
La L.267/98 ha affidato all'Autorità di Bacino e di conseguenza alle Regioni il compito di perimetrare le aree a maggior rischio presenti su tutto il territorio nazionale.
Nel corso del 1999 l'Autorità di Bacino ha reso ufficiale con il "Piano Stralcio per le Aree a rischio idrogeologico molto elevato (PS 267)" l'elenco delle aree perimetrate e sottoposte, in salvaguardia, a vincolo d'inedificazione. La scala cartografica utilizzata nel documento è 1:25.000, ma la Regione Lombardia, per giungere alla determinazione delle aree, ha effettuato studi di maggiore dettaglio, che sono stati conseganti ai Comuni interessati e che costituiscono un documento essenziale per gli scopi di protezione civile.
Inoltre, a seguito dell'approvazione del PAI (Piano per l'Assetto Idrogeologico) dell'Autorità di Bacino del fiume Po, sono stati consegnati ai Comuni ulteriori dati sul rischio idrogeologico.
Naturalmente potranno essere considerati tutti gli studi ed i documenti specifici, realizzati da liberi professionisti, Enti Pubblici ed Enti di Ricerca (CNR, Università, Fondazioni, .).
Il rischio idrogeologico può essere suddiviso in quattro principali categorie:
Ø per il rischio inondazione di corsi d'acqua di pianura e fondovalle il riferimento è dato dalle Fasce Fluviali (A, B, C) definite dall'Autorità di Bacino del Fiume Po e riportate nel "Piano Stralcio Fasce Fluviali", a sua volta contenuto nel PAI - "Piano stralcio per l'assetto idrogeologico per il bacino idrografico di rilievo nazionale del fiume Po" (Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 24 maggio 2001), oltre alle perimetrazioni inerenti la L. 267/98 e riguardanti le aree ad elevato rischio.
Laddove esistente, un'informazione molto importante per la valutazione del rischio è costitita dai due parametri: la velocità della corrente fuori alveo ed il tirante d'acqua previsto per ogni dato tempo di ritorno.
Ø Si dovranno considerare anche le aree inondabili a valle delle dighe con sbarramenti di altezza superiore a 15 metri e/o volume di invaso maggiore di 1 milione di mc, per le quali esistono, presso gli Enti gestori delle stesse e presso le Prefetture competenti, i relativi piani di emergenza; il contenuto di massima di questi piani è riportato nelle "Linee Guida per gli Enti Locali" (pag. 161 del "1° Programma Regionale di Previsione e Prevenzione").
Inoltre dovranno essere considerati gli studi relativi alle dighe con invaso compreso tra 100.000 ed 1 Milione m3 ed altezza compresa tra 10 e 15 m, approvate come "grandi dighe" e declassate a "piccole dighe" dalla Legge 584/94, per le quali la competenza è stata trasferita dallo Stato alla Regione.
I bacini di livello inferiore (altezza di sbarramento inferiore a 10 metri), che sono soggetti al controllo della Regione, dovranno essere valutati caso per caso, ai sensi della L.R. 8/98.
Si suggerisce in ogni caso di effettuare un censimento delle opere esistenti e dello stato di fatto degli studi ad esse riferiti.
Ø per il rischio frana (frane, colate di detrito, erosione di versante, erosioni torrentizie, .) possono essere utilizzati gli studi compiuti dal Servizio Geologico della Regione Lombardia in collaborazione con gli Istituti del CNR\GNDCI e pubblicati nell'ambito del Progetto SCAI - "Studio Centri Abitati Instabili" delle provincie di Sondrio, Pavia e Lecco.
Dal luglio 2002 sono inoltre disponibili le carte inventario dei dissesti realizzate dalla Direzione Generale Territorio ed Urbanistica della Regione Lombardia e pubblicate in allegato al BURL n.31 del 31 luglio 2002; inoltre si potrà fare riferimento agli studi ed alle perimetrazioni effettuate per gli adempimenti della L. 267/98; infine utili informazioni possono essere tratte dagli studi geologici redatti ai sensi della L.R. 41/97 e di quelli concernenti dissesti specifici (per esempio, frana del Ruinon in Valfurva - SO, frana di Gera Lario - CO).
Ø per il rischio valanghe, si farà riferimento alle "Carte di localizzazione probabile delle valanghe", redatte dal Centro Nivometeorologico di Bormio (SO), che coprono le principali località della zona alpina e prealpina interessate da questo fenomeno.
Inoltre, come per le inondazioni e le frane, per le località interessate da rilevanti situazioni di rischio connesse ai fenomeni valanghivi si dovrà tener conto delle perimetrazioni conseguenti agli adempimenti della L. 267/98; la cartografia relativa è disponibile presso i Comuni interessati, la Regione Lombardia e l'Autorità di Bacino del fiume Po.
Per quanto riguarda le metodologie per l'analisi della pericolosità, si potrà fare riferimento alle seguenti pubblicazioni:
Ø Valutazione della pericolosità e del rischio da frana in Lombardia (Regione Lombardia - D.G. Territorio ed Urbanistica - Luglio 2001)
Ø Individuazione ai fini urbanistici delle zone potenzialmente inondabili. Ricerca storica ed analisi geomorfologica. Fiume Oglio - Valcamonica.
Il rischio sismico interessa una piccola parte del territorio lombardo: 41 Comuni, nelle provincie di Bergamo [4], Brescia [32], Cremona [4] e Pavia [1], per circa 145.000 abitanti (1995).
Gli studi condotti sulle aree coinvolte sono esaustivi e costituiscono un riferimento anche a livello nazionale. I documenti di riferimento per la valutazione del rischio sismico sono:
Ø "Determinazione del rischio sismico ai fini urbanistici in Lombardia" - Servizio Geologico della Lombardia e CNR\IRRS di Milano - 1996;
Ø "Valutazione della stabilità dei versanti in condizioni statiche e dinamiche nella zona campione dell'Oltrepò Pavese" - Servizio Geologico della Lombardia e CNR\IRRS di Milano - 1998;
Ø "Analisi del comportamento di edifici dei centri storici in zona sismica nella Regione Lombardia" - D.G. Territorio ed Edilizia Residenziale e CNR\IRRS di Milano - 1998, realizzato per alcuni dei comuni sismici nei quali è stata inoltre effettuata la microzonazione del centro storico, con la valutazione della vulnerabilità dei singoli edifici;
Ø "Scenari di rischio idrogeologico in condizioni dinamiche per alcuni versanti tipo dell'Oltrepo Pavese valutati tramite caratterizzazione geotecnica" - D.G. Territorio ed Edilizia Residenziale e CNR\IRRS di Milano - 1999;
Ø "Analisi di stabilità in condizioni statiche e pseudostatiche di alcune tipologie di frane di crollo finalizzata alla stesura di modelli di indagine e di intervento" - D.G. Territorio ed Urbanistica e CNR\IRRS di Milano - 2001;
Ø "Vulnerabilità sismica delle infrastrutture a rete in una zona campione della Regione Lombardia" - D.G. Territoro ed Urbanistica e CNR\IRRS di Milano - 2001.
Per quanto riguarda il rischio incendio boschivo, la raccolta dei dati potrà essere effettuata presso il Corpo Forestale dello Stato e le competenti strutture della Regione Lombardia, soprattutto per quanto riguarda:
Ø la tipologia forestale;
Ø la quantificazione delle superfici percorse dal fuoco;
Ø la descrizione dei danni provocati dagli incendi.
Per la valutazione del rischio industriale e in particolare per gli stabilimenti in cui sono presenti sostanze pericolose soggette a notifica, la normativa vigente prescrive che il Prefetto, d'intesa con la Regione e gli Enti locali interessati, predisponga il Piano di Emergenza Esterno allo stabilimento interessato e ne coordini l'attuazione (art. 20 D.Lgs. n. 334/99, c.d. "Seveso 2").
I Comuni in cui risiedono industrie a rischio di incidente rilevante, ai sensi del D.Lgs. 334/99 (c.d. "Seveso 2"), dovranno integrare nel Piano Comunale i Piani di Emergenza Esterni, redatti a cura del Prefetto, che comprendono la delimitazione delle aree interessate dalle conseguenze di un incidente, oltre alle procedure ed ai comportamenti da attuarsi in caso di emergenza, da parte dell'Amministrazione comunale e della popolazione.
In fase transitoria potrà essere usato il metodo sperimentale predisposto dal Dipartimento Protezione Civile: "Linee-guida per la pianificazione di emergenza esterna per impianti industriali a rischio di incidente rilevante" - 1994.
Un ulteriore tipologia di rischio che deve essere considerata è quello inerente la viabilità, sia in riferimento alle emergenze a seguito di incidenti a mezzi di trasporto di sostanze pericolose, che alle possibili emergenze causate da condizioni atmosferiche critiche (nebbia, neve e gelate); dovranno essere individuati i punti critici della rete viabilistica, come i tratti soggetti a ghiaccio o ad allagamenti, le strade di montagna che potrebbero essere chiuse al traffico in caso di nevicate, e di conseguenza dovrà essere individuata la viabilità alternativa. Anche in questo caso si dovrà pianificare l'opera di soccorso alla popolazione coinvolta.
Il Piano d'Emergenza Comunale non potrà infine prescindere dalle risultanze del Piano d'Emergenza Provinciale (se esistente), con il quale dovrà coordinarsi ed integrarsi, approfondendo le problematiche in esso contenute.
Sulla carta di sintesi della pericolosità, dovranno essere riportati i risultati dell'analisi di pericolosità delle varie tipologie di rischio.
Allegato cartografico n° 2 - Carta di sintesi della pericolosità
2.7.2.3. Analisi delle infrastrutture e delle risorse disponibili
In questa sezione del piano dovrà essere effettuato innanzitutto un censimento delle infrastrutture presenti sul territorio, con particolare riferimento agli edifici strategici e vulnerabili (ospedali, caserme, scuole, palestre, case di riposo, asili, .).
La condizione di un edificio dovrà essere valutata in modo autonomo per ciascuno dei rischi presenti sul territorio, in quanto uno stesso edificio potrà rientrare tra le infrastrutture strategiche in alcuni casi, mentre in altri potrà essere considerato tra gli elementi vulnerabili; conseguentemente sarà di notevole importanza la redazione dei singoli scenari di rischio (come descritti successivamente), in quanto in ciascuno di essi si avrà il quadro della situazione specifica delle infrastrutture presenti.
Solitamente la sala operativa comunale è ubicata presso i locali del Municipio; se durante l'analisi delle infrastrutture dovesse emergere la possibilità che possa essere situata in aree a rischio, sarà cura del Comune individuare dei locali alternativi ove poter riunire l'Unità di Crisi Locale e dove poter garantire la continuità dei servizi necessari alla popolazione.
Particolare attenzione dovrà essere posta nei confronti delle lifelines, o reti di servizi, (acquedotti, fognature, gas metano, cabine di trasformazione dell'energia elettrica, ripetitori per telecomunicazioni), acquisendo ove possibile ed integrando nel piano di emergenza comunale le procedure di intervento degli Enti e delle Società che gestiscono gli stessi.
Ai fini della valutazione del rischio idrogeologico, sarà molto utile effettuare una valutazione sull'efficienza delle opere di difesa del suolo e delle infrastrutture (briglie, reti paramassi, paravalanghe, muri, valli, .) realizzate nel tempo, in modo da individuare i punti critici meritevoli di sorveglianza in fase di preallarme, o in caso di emergenza in atto.
Tali opere dovranno essere riportate in carta, evidenziando possibilmente il livello di efficienza delle stesse.
2.7.3. Aree di emergenza
Le aree di emergenza sono luoghi in cui vengono svolte le attività di soccorso alla popolazione durante un'emergenza.
Vengono distinte tre tipologie di aree, sulla base delle attività che in ognuna di esse si dovranno svolgere:
Ø aree di attesa
Ø aree di accoglienza o ricovero
Ø aree di ammassamento (solo a livello provinciale)
Ogni comune dovrà attentamente valutare l'opportunità di dotarsi o meno di aree di emergenza (accoglienza e attesa), in funzione della gravità e dell'estensione del rischio complessivo individuato sul proprio territorio, considerando in primo luogo il numero degli abitanti teoricamente coinvolti nell'evacuazione.
Inoltre, nelle aree a forte connotazione agricola, si dovranno individuare aree attrezzate per l'accoglienza del bestiame eventualmente evacuato.
Ogni area individuata dovrà essere rappresentata su adeguata cartografia, a scala 1:5.000 - 1:10.000, su cui verranno riportati i percorsi per raggiungerla dalle principali vie di comunicazione ed i servizi in dotazione presso ciascun sito.
2.7.3.1. Aree di attesa
Le aree di attesa sono i luoghi "sicuri" in cui la popolazione si raccoglie in occasione di evacuazioni preventive, o successivamente al verificarsi di un evento calamitoso.
L'individuazione delle aree di attesa deve prevedere:
Ø l'analisi degli scenari di rischio; infatti la popolazione NON DEVE ESSERE MAI evacuata attraverso le aree colpite; i percorsi indicati dovranno essere scelti in modo da aggirare le aree coinvolte dagli eventi calamitosi;
Ø l'analisi del tragitto, solitamente pedonale, che deve essere percorso per giungervi;
Ø la predisposizione di uno schema di evacuazione che preveda la suddivisione dell'ambito comunale in differenti zone, ognuna con la propria area di attesa.
Per quanto riguarda la tipologia di area, si potranno prendere in considerazione piazze, slarghi della viabilità, parcheggi, cortili e spazi pubblici e privati che rispondano ai requisiti indicati.
Queste aree devono essere indicate con precisione e chiarezza alla popolazione, anche mediante delle esercitazioni e la divulgazione di materiale informativo.
2.7.3.2. Aree di accoglienza o ricovero
Sono le aree in cui verrà sistemata la popolazione costretta ad abbandonare la propria casa, per periodi più o meno lunghi a seconda del tipo di emergenza (da pochi giorni a mesi).
L'individuazione di queste aree è a cura del Comune (o consorzio di Comuni), in modo da ottenere una loro distribuzione capillare sul territorio.
Si possono distinguere tre tipologie di aree di accoglienza:
Ø strutture di accoglienza
Ø tendopoli
Ø insediamenti abitativi di emergenza
2.7.3.2.1 Strutture di accoglienza
Si tratta di edifici destinati ad altri scopi che in caso di necessità possono accogliere la popolazione (palestre, scuole, capannoni, alberghi, centri sportivi, etc.); a livello comunale sarà semplice tenere aggiornata la mappa delle strutture pubbliche inutilizzate, o dei vani liberi di proprietà privata.
Dovrà essere pianificato l'approvvigionamento dei materiali necessari all'allestimento dei centri di accoglienza, indicando le strutture operative, comunali o extra-comunali, responsabili della fornitura, dell'allestimento dei centri e della gestione degli stessi.
In caso di permanenza prolungata al di fuori delle proprie abitazioni sarà necessario prevedere delle soluzioni alternative, quali l'affitto o l'assegnazione di altre abitazioni, oppure la costruzione di insediamenti di emergenza.
2.7.3.2.2. Tendopoli
Allestire una tendopoli per molte persone (> 50) è un'opera che richiede tempo e personale addestrato in precedenza, soprattutto se il numero di tende da erigere è molto alto.
Comunque, si può affermare che per tempi di permanenza compresi tra qualche giorno e qualche settimana la soluzione-tendopoli sia quella più semplicemente perseguibile; infatti, una volta che siano state individuate in sede di pianificazione le aree idonee e potenzialmente utilizzabili in situazioni di emergenza, il Comune dovrà provvedere a realizzare gli impianti di base necessari al funzionamento delle aree stesse (fognatura, rete elettrica, rete idrica).
Il raggiungimento delle aree scelte dovrà essere agevole anche per mezzi di grandi dimensioni e le vie di accesso dovranno essere protette da materiali che impediscano lo sprofondamento dei mezzi stessi.
Nel caso si scelgano aree esistenti adibite normalmente ad altri scopi, i campi sportivi sono solitamente luoghi privilegiati, poiché caratterizzati da:
Ø dimensioni sufficienti e standardizzate
Ø opere di drenaggio
Ø collegamenti con le reti idrica, elettrica e fognaria
Ø vie di accesso solitamente comode
Ø presenza di aree adiacenti (parcheggi) per un'eventuale espansione del campo.
Naturalmente il requisito fondamentale dovrà essere la localizzazione in zone sicure.
Se la pianificazione di emergenza prevede invece di lasciare la scelta del sito in tempi successivi al verificarsi di un evento calamitoso, bisognerà operare la scelta sulla base della valutazione del rischio residuo, considerando i seguenti aspetti:
Ø esistenza di pericolo di crollo di infrastrutture (tralicci, ciminiere, antenne, gru, cornicioni, comignoli);
Ø vicinanza di elettrodotti, gasdotti, oleodotti, acquedotti, condotte forzate, bacini idroelettrici e dighe, industrie a rischio, magazzini con merci pericolose, depositi di carburante di ogni tipo;
Ø caratteristiche geologiche dell'area circostante (presenza di frane, zone di esondazione, rilievi potenzialmente pericolosi, versanti instabili) e del terreno scelto (recente aratura, bonifica di discariche di ogni tipo);
Ø esposizione agli agenti meteorici (zone infossate, creste ventose).
Sarà utile, oltre che evitare le possibili zone di atterraggio di elicotteri e di parcheggio dei mezzi operativi, tenere separati i magazzini di stoccaggio dei materiali e gli insediamenti dei soccorritori da quelli della popolazione colpita.
Dovranno poi essere previste tutte le operazioni necessarie all'urbanizzazione temporanea delle aree individuate, considerando la possibilità di allacciare le reti idrica, elettrica e fognaria.
Infine è necessario dare alcuni dati di massima sulle dimensioni standard degli insediamenti di tendopoli: un campo per 500 persone con i servizi necessari (gabinetti, servizi igienici, cucine) occupa indicativamente una superficie di 7.500 mq, ma bisogna tener conto che molte funzioni interne ad una tendopoli (aree di parcheggio e di stoccaggio delle merci) non sono standardizzabili e possono inoltre essere riviste in caso di esigenze particolari che dovessero obbligare l'allestimento in aree limitate.
2.7.3.2.3. Insediamenti abitativi di emergenza
Nel caso in cui si debba pianificare la possibilità di una permanenza fuori dalle abitazioni per periodi molto lunghi, nell'ordine dei mesi, dovrà essere prevista la realizzazione di campi-container.
I criteri di scelta dei siti in cui erigere campi-container sono equivalenti a quelli indicati per le tendopoli, ma dato il costo notevolmente superiore di questa tipologia di sistemazione, è necessario che in sede di pianificazione venga effettuata un'attenta ricognizione del numero di persone residenti in abitazioni vulnerabili, in modo da prevedere il giusto dimensionamento delle aree e dei materiali necessari e la localizzazione in aree baricentriche rispetto alla popolazione coinvolta ed alla distribuzione edilizia del luogo.
I campi-container normalmente possono accogliere da 40 a 500 persone (da 8 a 120 moduli abitativi).
È necessario sottolineare che il posizionamento di container, moduli abitativi e casette prefabbricate, richiede la predisposizione del terreno per ridurne le irregolarità e le pendenze; inoltre il terreno dovrà avere caratteristiche idonee alla permanenza per lungo tempo di carichi localizzati.
2.7.3.3. Mezzi e materiali
Ferma restando la facoltà di ciascun Ente di costituire magazzini per lo stoccaggio di mezzi e materiali idonei a fronteggiare le emergenze più frequenti nel territorio di competenza, per il principio di ottimizzazione delle risorse e della spesa pubblica, il Comune può stipulare convenzioni con ditte cosiddette "di somma urgenza" per la pronta fornitura - in caso di emergenza - di mezzi speciali quali autospurghi, ruspe, bobcat e altre macchine per movimento terra, e materiali e attrezzi quali sacchetti, sabbia, pale, picconi, etc.
Queste ditte dovranno essere comunque censite, ed inserite in apposito elenco, da aggiornarsi periodicamente a cura del Referente Operativo Comunale.
In ogni caso, l'Amministrazione comunale deve indicare nella procedura di intervento la disponibilità effettiva dei mezzi e dei materiali impiegabili in emergenza, curandone l'aggiornamento costante.
Allegato cartografico n° 3 - Carta di sintesi delle infrastrutture
2.7.4 Scenari di Rischio
2.7.4.1. Definizione di scenario
Con il termine "scenario" si intende una descrizione verbale sintetica, accompagnata da cartografia esplicativa, dei possibili effetti sull'uomo, o sulle infrastrutture presenti in un territorio, di evenienze meteorologiche avverse (piene, inondazioni), di fenomeni geologici o naturali (terremoti, frane e valanghe), di incendi boschivi, oppure di incidenti industriali o a veicoli recanti sostanze pericolose. Inoltre si può indicare come "scenario" ogni possibile descrizione di eventi generici, o particolari, che possono interessare un territorio.
2.7.4.2. Allestimento degli scenari di rischio
Il fulcro del Piano di Emergenza Comunale è l'individuazione degli scenari di rischio.
Il livello di dettaglio richiesto nella descrizione degli scenari a livello comunale dovrà essere il massimo possibile.
Oltre all'individuazione dello scenario massimo, più catastrofico, sarà opportuno descrivere degli scenari intermedi, coinvolgenti solo alcuni settori del tessuto socio-territoriale, oppure innescati da differenti intensità di evento. D'altra parte la gestione di situazioni molto localizzate è possibile solo in presenza di una struttura di monitoraggio e di preannuncio adeguata ed in grado di evidenziare con precisione il possibile sviluppo dei fenomeni.
Le uniche tipologie di evento che consentono un effettivo preanuncio sono quelle inerenti il rischio idrogeologico; va comunque tenuto presente che tali eventi possiedono caratteristiche molto variabili, e che solo in occasione di fenomeni particolarmente prolungati ed in bacini abbastanza estesi sarà possibile avere un anticipo significativo, utile all'evacuazione della popolazione ed alla rimozione di cose ed animali.
Più frequentemente i segnali precursori di tipo meteorologico permettono solamente di diramare messaggi di allarme utili in fase preventiva alla salvaguardia della popolazione.
L'analisi degli eventi pregressi, di cui spesso si ha solamente il ricordo nella memoria delle persone e negli archivi comunali, risulta fondamentale per l'individuazione di aree, strade ed infrastrutture che possono andare in crisi; quando consentito dai dati a disposizione, dovrà essere valutata la velocità della corrente fuori alveo per studiare eventuali limitazioni alla circolazione in situazioni di preallarme.
Nel caso sia prevista un'evacuazione di massa, il centro abitato dovrà essere suddiviso in zone omogenee, per ciascuna delle quali si dovranno indicare i punti di raccolta della popolazione.
Per ciascuna tipologia di evento dovranno essere individuate le vie di fuga, la viabilità alternativa, le aree di attesa, di accoglienza o ricovero della popolazione, le aree di ammassamento dei materiali e del personale di soccorso e i "cancelli" di regolazione degli afflussi-deflussi dalle aree colpite.
Lo scenario di rischio saà completato dalla parte relativa alle procedure, come descritto in seguito.
Allegato cartografico n° 4 (4.1, 4.2, ., 4.n.) - Carte degli scenari di rischio (scala 1:5.000 ¸ 1:500, a seconda delle necessità specifiche e per intensità di rischio crescente)
2.7.4.3. Legenda
Per quanto riguarda gli standard da utilizzare per la simbolistica in carta, si potrà fare riferimento, per il rischio idrogeologico, alle legende utilizzate nell'ambito delle attività di perimetrazione ai sensi della L.267/98, riprese dal PAI.
Per la simbolistica di carattere generale, viene allegato alla Direttiva uno schema di massima che potrà essere usato come riferimento.
2.7.5. Sistemi di Monitoraggio
2.7.5.1. Precursori di evento
I fenomeni che possono generare emergenze si distinguono in linea di massima in tre grandi famiglie: quelli noti e quantificabili (alcuni tipi di fenomeni idrogeologici), quelli non quantificabili o di rapido impatto (altri tipi di fenomeni idrogeologici, terremoti, incendi boschivi, incidenti industriali), quelli non prevedibili o le emergenze generiche.
In caso di fenomeni noti e quantificabili, gli scenari di rischio dovranno prevedere una connessione ai dati forniti in tempo reale dalle reti di monitoraggio idropluviometrico, al fine di associare soglie di pioggia o portata ai vari livelli di attivazione del modello di intervento.
Oltre agli strumenti di monitoraggio, nei casi più complessi e di maggior rilevanza per l'estensione del territorio coinvolto, potranno essere realizzati modelli matematici per la propagazione delle piene, o per la trasformazione afflussi/deflussi.
In caso di fenomeni non quantificabili, di rapido impatto, o non prevedibili, i tempi per un'efficace attività di preannuncio sono troppo ristretti o inesistenti e quindi la risposta del Piano di Emergenza dovrà essere mirata all'elaborazione di procedure di emergenza ed all'organizzazione delle operazioni di soccorso.
2.7.5.1.1. Precursori relativi al rischio idrogeologico
Non esistono nel campo idrogeologico fenomeni descrivibili e quantificabili in modo semplice, sia per l'estrema varietà dei fattori meteorologici che li influenzano (ognuno di essi è sempre diverso dal precedente), sia per la complessità e la variabilità nel tempo del bacino idrografico che risponde alla sollecitazione meteorologica.
Alcuni eventi eclatanti, come le esondazioni ed i movimenti franosi, hanno comunque una certa prevedibilità in quanto si manifestano solo a seguito di situazioni meteorologiche caratteristiche, ossia fenomeni fisici misurabili. Ad esempio la pioggia caduta, ed in misura minore la quota dello zero termico, sono parametri fisici che individuano possibili esondazioni con un certo anticipo, costituiscono cioè i precursori di un ben determinato evento.
Studi accurati su una serie storica di eventi di esondazione possono consentire di ricavare valori più o meno precisi dei precursori, sono cioè individuabili dei valori di soglia cui associare scenari di rischio storicamente riscontrati. Dunque, il rilievo in tempo reale delle grandezze fisiche (scopo dell'attività di monitoraggio) e l'utilizzo di modelli permettono di prevedere con un certo anticipo lo scenario finale del fenomeno.
Per ottenere l'anticipo utile all'attivazione di misure di prevenzione occorre utilizzare i precursori più appropriati. Per fenomeni lenti, quali l'esondazione di aree limitrofe al fiume Po nel tratto pianeggiante, è possibile l'uso dell'altezza dell'onda di piena sia in qualità di precursore che di fenomeno che si desidera prevedere: in questi casi il moto di traslazione dell'onda costituisce il modello matematico da utilizzare.
Per fenomeni ad evoluzione più rapida, precursore ed evento potrebbero essere parametri diversi ed i modelli matematici di interpretazione dei processi fisici implicati più complessi e quindi meno affidabili. E' questo il caso delle esondazioni di corsi d'acqua minori, che occorre prevedere utilizzando le misure di precipitazione.
Per fenomeni ad evoluzione ancora più rapida, quando anche la pioggia misurata non consente un anticipo sufficiente ad attivare misure di prevenzione, i precursori utilizzabili diventano i quantitativi di pioggia prevista da modelli meteorologici, con inevitabile aumento dell'incertezza. In questo caso, infatti, all'approssimazione del modello di previsione dello scenario si aggiunge l'approssimazione del modello di previsione del precursore.
2.7.5.2. Reti di monitoraggio
I sistemi di monitoraggio tradizionali utilizzabili ai fini di protezione civile sono quelli che rilevano al suolo i dati di precipitazione (pioggia o neve), o l'altezza idrometrica di corsi d'acqua e laghi; quindi, solo alcune tipologie di fenomeni idrogeologici potranno essere considerati ai fini della redazione di procedure di intervento basate su livelli di allertamento crescenti.
Sul territorio della Regione Lombardia esistono numerose reti di stazioni di monitoraggio idro-meteorologico, gestite da Enti pubblici o privati; purtroppo non tutte sono utili ai fini della previsione di eventi calamitosi, dato che non tutte possiedono caratteristiche essenziali per scopi operativi, come la trasmissione dei dati in tempo reale.
A livello locale è fondamentale che la struttura operativa comunale sia a conoscenza, oltre che degli scenari di rischio relativi al territorio di competenza, dei fenomeni precursori e delle modalita di accesso ai dati delle stazioni esistenti.
Non è quindi opportuno che le Amministrazioni Comunali si dotino di una propria rete di monitoraggio, peraltro molto onerosa sia nella realizzazione che nella manutenzione, poiché potranno più semplicemente utilizzare i dati disponibili presso gli Enti Istituzionali preposti a tale attività (Regione e Province) e quindi collegare ad essi le procedure di emergenza contenute nel Piano Comunale.
Naturalmente, i primi dati a disposizione sono rappresentati dai bollettini meteorologici e dai comunicati di condizioni meteorologiche avverse emessi dal Servizio di Protezione Civile Regionale (U.O. Protezione Civile).
All'interno del piano di emergenza deve anche essere considerata l'eventuale presenza di sistemi di monitoraggio geotecnico (che misurano gli spostamenti di zone in frana), prevedendo il coordinamento con i tecnici della Regione (preposti alla valutazione dei dati stessi) e la stesura di specifiche procedure di intervento.
2.7.6. Il modello di intervento
2.7.6.1. Strutture di comando e controllo
E' opportuno ricordare che i primi soccorsi alle popolazioni colpite da eventi calamitosi sono diretti e coordinati dal Sindaco del comune interessato dall'evento, che attuerà il Piano di Emergenza Comunale (o Intercomunale) e comunque le prime risposte operative d'emergenza, avvalendosi di tutte le risorse disponibili, dandone immediata comunicazione al Prefetto e al Presidente della Giunta Regionale (cfr. L.225/92).
Qualora l'evento calamitoso non possa essere fronteggiato con mezzi e risorse a disposizione del Comune, il Sindaco chiede l'intervento di altre forze e strutture al Prefetto, che adotta i provvedimenti di competenza, coordinando gli interventi con quelli del Sindaco.
2.7.6.2. Reperibilità del servizio comunale di protezione civile
Il Sindaco, in quanto autorità locale di protezione civile, attiva la risposta comunale all'emergenza:
Ø di iniziativa, in caso di evento locale;
Ø su attivazione provinciale e/o regionale, in caso di evento diffuso sul territorio.
In quest'ultimo caso il Sindaco è tenuto ad assicurare la ricezione e la lettura H24 365 giorni all'anno dei comunicati di condizioni meteorologiche avverse e comunque qualsiasi altro tipo di avviso di preallarme o allarme, diramati dalla competente Prefettura e/o dalla Regione.
In ogni caso si ricorda che il Sindaco, sempre in quanto autorità comunale di protezione civile e anche ad altro titolo (es. di pubblica sicurezza e di sanità), è il primo responsabile secondo le leggi penali, civili ed amministrative della risposta comunale all'emergenza.
In particolare, le principali attività che devono essere previste e pianificate nel servizio comunale di protezione civile dovranno essere:
Ø l'organizzazione di una struttura operativa in grado di prestare la primissima assistenza alla popolazione (tecnici comunali, volontari, imprese convenzionate, etc.)
Ø l'adeguata informazione alla popolazione, in periodo di normalità, sul grado di esposizione ai rischi e sui comportamenti da tenere in caso di emergenza
Ø la predisposizione di sistemi e procedure di allerta alla popolazione in caso di emergenza
Ø la vigilanza su situazioni di possibile rischio per la pubblica incolumità in caso di comunicazioni ufficiali di allerta, provenienti da enti superiori, ovvero in caso di verifica diretta delle stesse
Ø la predisposizione di un servizio di pronta reperibilità dell'Amministrazione Comunale per la eventuale ricezione di comunicazioni di allerta urgenti, o improvvise.
2.7.6.3. Referente Operativo Comunale (ROC)
In ogni comune deve essere individuato un Referente Operativo Comunale (ROC), che costituisca un riferimento fisso e permanente, in costante reperibilità.
In normalità, il Referente Operativo Comunale avrà il compito di:
Ø coordinare l'attività di previsione e prevenzione dei rischi in ambito comunale;
Ø organizzare i rapporti con il Volontariato locale (comunale e/o intercomunale);
Ø sovrintendere al Piano di Emergenza Comunale (stesura e aggiornamento);
Ø tenere contatti con le Istituzioni coinvolte in attività di protezione civile (VVF, CC, Polizia, GdF, Genio Civile, Prefettura, Provincia, Regione, etc.),
Ø coordinare l'attività esercitativa di verifica della pianificazione.
In situazione di emergenza, il ROC, in quanto profondo conoscitore del Piano di Emergenza Comunale, avrà incarichi operativi di principale importanza, supportando il Sindaco nella gestione del personale del Comune, dei Volontari e delle aree di emergenza.
In caso di estrema necessità potrà essere individuato come ROC il Sindaco stesso, anche se questa scelta riduce molto significato della figura del Referente Operativo Comunale, inteso come il primo collaboratore del Sindaco nella gestione dell'emergenza.
2.7.6.4. Unità di Crisi Locale (UCL)
In emergenza, per eventi di protezione civile di cui alla lett. b) dell'art. 2 primo comma L. 225/92, il Sindaco si avvale inoltre dell'Unità di Crisi Locale (UCL), i cui componenti, reperibili H24, mettono in atto il Piano di Emergenza Comunale e supportano il Sindaco nelle azioni decisionali, organizzative, amministrative e tecniche.
L'Unità di Crisi Locale è costituita almeno da:
Ø Sindaco, che coordina l'UCL e tiene i rapporti con il COM (se costituito);
Ø Referente Operativo Comunale;
Ø Tecnico comunale (o professionista incaricato);
Ø Comandante Polizia Municipale;
Ø Responsabile del Gruppo Comunale di protezione civile, o di altra Associazione di Volontariato operante sul territorio comunale;
Ø Comandante locale Stazione Carabinieri (se esistente).
A questa struttura minima di comando e controllo in sede locale possono aggiungersi di volta in volta, a discrezione del Sindaco, altri componenti in funzione della natura dell'emergenza, facendo riferimento alle funzioni organizzative previste dalle direttive nazionali (cfr. "Metodo Augustus" - Dipartimento Protezione Civile).
Il rapporto con i mass media deve essere curato direttamente dal Sindaco, o dal ROC e/o dal Responsabile della comunicazione, se delegati.
2.7.6.5. Definizione del modello di intervento
Come conseguenza diretta di quanto riportato in precedenza, sarà cura del Comune redigere in modo adeguato le necessarie procedure di intervento, che dovranno essere distinte per fenomeni prevedibili e fenomeni non prevedibili, secondo la sequenza dei relativi codici di:
Ø preallarme (codice 1),
Ø allarme (codice 2),
Ø emergenza (codice 3).
Le procedure devono essere raccolte in maniera organica e facilmente consultabile, suddivise per ciascun rischio considerato:
Ø rischio idrogeologico
Ø rischio sismico
Ø rischio incendio boschivo
Ø rischio industriale
Ø rischio da trasporto di sostanze pericolose
Ø rischio viabilità.
E' importante ricordare che per quanto attiene i fenomeni prevedibili (es. alluvione), questi possono verosimilmente svilupparsi attraverso tutte le fasi, dalla situazione di preallarme (codice 1) all'emergenza (codice 3); quindi anche le procedure ad essi collegate dovranno prevedere un crescente livello di attivazione della struttura comunale di protezione civile.
Per quanto riguarda i rischi non prevedibili è opportuno pensare immediatamente all'intervento di soccorso alla popolazione (codice 3).
Le procedure dovranno essere predisposte su due livelli: per Enti e per componenti dell'UCL, come di seguito spiegato:
Le procedure "per Enti" riporteranno, per ciascun Ente coinvolto, le competenze in ciascuna fase dell'emergenza e dovranno riportare il numero telefonico e di fax per le comunicazioni in emergenza.
Si sottolinea che, al fine di consentire le comunicazioni in emergenza tra le strutture regionali e le Amministrazioni Locali, è necessario che i Comuni e le Comunità Montane comunichino alla Regione Lombardia - U.O. Protezione Civile - le variazioni dei numeri più importanti (reperibili, sala operativa comunale, fax).
Le procedure "per componenti dell'UCL" riporteranno le attività in capo a ciascun membro dell'UCL, a seconda del rischio considerato; è fondamentale che questa attività venga svolta internamente dalla struttura comunale, anche in caso di redazione del piano da parte di un professionista esterno, poiché l'attivazione dei diversi uffici può essere definita e decisa solo dai componenti degli stessi.
Il professionista, o comunque il redattore del piano di emergenza, potrà individuare uno schema di intervento il più possibile aderente alla realtà locale, ma sarà compito dell'Amministrazione Locale (Comune o Comunità Montana) precisare i dettagli delle procedure (es. ponti da presidiare, strade da chiudere, aree di emergenza da attivare, etc.).
Si sottolinea che, in caso di scenari di rischio ben definiti, le procedure dovranno contenere tutti i dettagli operativi necessari alla gestione dell'emergenza, per consentire la gestione delle operazioni anche da parte di personale che non ha partecipato direttamente alla stesura del piano.
Naturalmente, per il significato stesso della parola "emergenza", non sarà possibile ipotizzare in fase di pianificazione tutti gli aspetti organizzativi della gestione delle operazioni; conseguentemente, le procedure dovranno essere sufficientemente elastiche per adattarsi ad evenienze particolari.
Infine, dovranno essere predisposte procedure generiche per eventi non prevedibili, che consentano di affrontare qualsiasi emergenza che si dovesse verificare al di fuori di quelle considerate nello specifico.
2.7.6.6. Elementi essenziali del modello di intervento
In ogni caso, il modello di intervento, nella sua parte di riferimento ai membri dell'UCL, dovrà prevedere almeno:
Ø L'immediata reperibilità dei membri dell'UCL
Ø L'attivazione dei volontari e del monitoraggio delle situazioni di rischio possibile
Ø Il controllo del territorio e l'eventuale predisposizione di cancelli sulla viabilità
Ø Le procedure di attivazione ed il presidio delle aree di emergenza e di ricovero
Ø L'allertamento della popolazione
Ø Le procedure di evacuazione.
2.7.7. Verifica e aggiornamento del Piano
Gli elementi fondamentali necessari per tenere vivo un Piano sono:
Ø le esercitazioni
Ø l'aggiornamento periodico.
Le esercitazioni devono mirare a verificare, nelle condizioni più estreme e diversificate, la capacità di risposta di tutte le strutture operative interessate e facenti parte del modello di intervento, così come previsto dal Piano.
Le esercitazioni in generale servono per verificare quello che non va nella pianificazione. Un'esercitazione riuscita evidenzierà le caratteristiche negative del sistema-soccorso che necessitano aggiustamenti e rimedi.
Il soccorso alla popolazione non può non andare incontro ad una serie di variabili difficili da prevedere nel processo di pianificazione dell'emergenza.
Le esercitazioni dovranno essere verosimili, tendere il più possibile alla simulazione della realtà e degli scenari pianificati.
L'organizzazione di un'esercitazione dovrà considerare in maniera chiara gli obiettivi (verifica dei tempi di attivazione, dei materiali e mezzi, delle modalità di informazione alla popolazione, delle aree di ammassamento, di raccolta, di ricovero, etc.), gli scenari previsti, le strutture operative coinvolte, etc.
L'aggiornamento periodico del Piano è necessario per consentire di gestire l'emergenza nel modo migliore.
Il Piano di Emergenza è uno strumento dinamico e modificabile in conseguenza dei cambiamenti che il sistema territoriale (ma anche il sistema sociale o il sistema politico-organizzativo) subisce, e necessita, per essere utilizzato al meglio nelle condizioni di alto stress, di verifiche e aggiornamenti periodici.
Il processo di verifica e aggiornamento di un Piano di Emergenza può essere inquadrato secondo uno schema organizzativo ciclico, finalizzato ad affinare e perfezionare in continuazione la performance e la qualità degli interventi.
Gli obiettivi di riferimento che in ogni caso bisogna tener presenti sono:
Ø contenere i rischi per le vite umane
Ø contenere i danni materiali
Ø contenere i tempi di ripristino della normalità.
Lo schema di verifica e aggiornamento di un Piano è pertanto organizzato come segue:
Ø redazione delle procedure standard: coincide con la redazione iniziale del Piano, culminando con l'elaborazione di una matrice attività/responsabilità dove è individuato "chi fa che cosa", per ciascuna figura dell'Unità di Crisi Locale.
Ø addestramento: è l'attività necessaria affinchè tutte le strutture operative facenti parte del sistema di protezione civile siano messe al corrente delle procedure pianificate dal piano, perché queste risultino pronte ad applicare quanto previsto;
Ø applicazione: tenuto conto che la varietà degli scenari non consente di prevedere in anticipo tutte le opzioni strategiche e tattiche, il momento in cui il Piano viene messo realmente alla prova è quando viene applicato nella realtà; in questo caso il riscontro della sua efficacia potrà essere immediatamente misurato e potranno essere effettuati adattamenti in corso d'opera;
Ø revisione e critica: la valutazione dell'efficacia di un Piano deve portare alla raccolta di una serie di osservazioni che, debitamente incanalate con appositi strumenti e metodi, serviranno per il processo di revisione critica; la revisione critica è un momento di riflessione che viene svolto una volta cessata l'emergenza, e che deve portare ad evidenziare in modo costruttivo quegli aspetti del Piano che devono essere corretti, migliorati ed integrati;
Ø correzione: dopo il momento di revisione critica la procedura viene corretta ed approvata ufficialmente.
In conseguenza di quanto sopra, la durata del Piano è illimitata, nel senso che non può essere stabilita una durata predeterminata, ma che obbligatoriamente si deve rivedere e aggiornare il Piano ogni qualvolta si verifichino mutamenti nell'assetto territoriale del Comune, o siano disponibili studi e ricerche più approfondite in merito ai rischi individuati, ovvero siano modificati elementi costitutivi significativi, dati sulle risorse disponibili, sugli Enti coinvolti, etc.
In ogni caso, è necessaria una autovalidazione annuale, in cui l'Amministrazione comunale accerti e attesti che non siano subentrate variazioni di qualche rilievo.
