3.4.5.  Sistemi di Monitoraggio

3.4.5.1.        Precursori di evento

I fenomeni che possono generare emergenze si distinguono in linea di massima in tre grandi famiglie: quelli noti e quantificabili (alcuni tipi di fenomeni idrogeologici), quelli non quantificabili o di rapido impatto (altri tipi di fenomeni idrogeologici, terremoti, incendi boschivi, incidenti industriali), quelli non prevedibili o le emergenze generiche.

In caso di fenomeni noti e quantificabili, gli scenari di rischio dovranno prevedere una connessione ai dati forniti in tempo reale dalle reti di monitoraggio idropluviometrico, al fine di associare soglie di pioggia o portata ai vari livelli di attivazione del modello di intervento.

Oltre agli strumenti di monitoraggio, nei casi più complessi e di maggior rilevanza per l'estensione del territorio coinvolto, potranno essere realizzati modelli matematici per la propagazione delle piene, o per la trasformazione afflussi/deflussi.

In caso di fenomeni non quantificabili, di rapido impatto, o non prevedibili, i tempi per un'efficace attività di preannuncio sono troppo ristretti o inesistenti e quindi la risposta del Piano di Emergenza dovrà essere mirata all'elaborazione di procedure di emergenza ed all'organizzazione delle operazioni di soccorso.

3.4.5.1.1.      Precursori relativi al rischio idrogeologico

Non esistono nel campo idrogeologico fenomeni descrivibili e quantificabili in modo semplice, sia per l'estrema varietà dei fattori meteorologici che li influenzano (ognuno di essi è sempre diverso dal precedente), sia per la complessità e la variabilità nel tempo del bacino idrografico che risponde alla sollecitazione meteorologica.

Alcuni eventi eclatanti, come le esondazioni ed i movimenti franosi, hanno comunque una certa prevedibilità in quanto si manifestano solo a seguito di situazioni meteorologiche caratteristiche, ossia fenomeni fisici misurabili. Ad esempio la pioggia caduta, ed in misura minore la quota dello zero termico, sono parametri fisici che individuano possibili esondazioni con un certo anticipo, costituiscono cioè i precursori di un ben determinato evento.

Studi accurati su una serie storica di eventi di esondazione possono consentire di ricavare valori più o meno precisi dei precursori, sono cioè individuabili dei valori di soglia cui associare scenari di rischio storicamente riscontrati. Dunque, il rilievo in tempo reale delle grandezze fisiche (scopo dell'attività di monitoraggio) e l'utilizzo di modelli permettono di prevedere con un certo anticipo lo scenario finale del fenomeno.

Per ottenere l'anticipo utile all'attivazione di misure di prevenzione occorre utilizzare i precursori più appropriati. Per fenomeni lenti, quali l'esondazione di aree limitrofe al fiume Po nel tratto  pianeggiante, è possibile l'uso dell'altezza dell'onda di piena sia in qualità di precursore che di fenomeno che si desidera prevedere: in questi casi il moto di traslazione dell'onda costituisce il modello matematico da utilizzare.

Per fenomeni ad evoluzione più rapida, precursore ed evento potrebbero essere parametri diversi ed i modelli matematici di interpretazione dei processi fisici implicati più complessi e quindi meno affidabili. E' questo il caso delle esondazioni di corsi d'acqua minori, che occorre prevedere utilizzando le misure di precipitazione.

Per fenomeni ad evoluzione ancora più rapida, quando anche la pioggia misurata non consente un anticipo sufficiente ad attivare misure di prevenzione, i precursori utilizzabili diventano i quantitativi di pioggia prevista da modelli meteorologici, con inevitabile aumento dell'incertezza. In questo caso, infatti, all'approssimazione del modello di previsione dello scenario si aggiunge l'approssimazione del modello di previsione del precursore.

3.4.5.2.        Reti di monitoraggio

I sistemi di monitoraggio tradizionali utilizzabili ai fini di protezione civile sono quelli che rilevano al suolo i dati di precipitazione (pioggia o neve), o l'altezza idrometrica di corsi d'acqua e laghi; quindi, solo alcune tipologie di fenomeni idrogeologici potranno essere considerati ai fini della redazione di procedure di intervento basate su livelli di allertamento crescenti.

Sul territorio della Regione Lombardia esistono numerose reti di stazioni di monitoraggio idro-meteorologico, gestite da Enti pubblici o privati; purtroppo non tutte sono utili ai fini della previsione di eventi calamitosi, dato che non tutte possiedono caratteristiche essenziali per scopi operativi, come la trasmissione dei dati in tempo reale.

Sempre più spesso le Province si stanno dotando di reti di monitoraggio idrogeologico autonome, ma, al fine di organizzare il sistema regionale di protezione civile in modo omogeneo, è necessario che le reti siano in grado di interfacciarsi l'una con l'altra e quindi che rispettino alcuni standard di ormai estrema diffusione.

La Regione Lombardia sta completando con vari progetti la copertura del territorio, in vista del passaggio ad ARPA - Lombardia a partire dal 2004 della competenza in materia monitoraggio e meteorologia.

In ogni caso, i primi dati su cui basare l'attività di protezione civile, anche a scala provinciale, sono rappresentati dai bollettini meteorologici e dai comunicati di condizioni meteorologiche avverse emessi dal Servizio di Protezione Civile Regionale (U.O. Protezione Civile).

All'interno del piano di emergenza inoltre deve essere considerata la presenza di sistemi di monitoraggio geotecnico (che misurano gli spostamenti di zone in frana), prevedendo il coordinamento con i tecnici della Regione (preposti alla valutazione dei dati stessi) e la stesura di specifiche procedure di intervento.

3.4.6.  Il modello di intervento.

Nella pianificazione delle procedure di risposta all'emergenza (il c.d. "modello di intervento") e nell'eventuale pre-determinazione dei COM, l'Amministrazione Provinciale dovrà necessariamente acquisire in ogni fase la collaborazione della Prefettura competente per territorio, alla luce delle competenze previste dalla normativa vigente che assegna tuttora il compito di gestione dell'emergenza a scala provinciale al Prefetto.

3.4.6.1.        Strutture di comando e controllo

Per il raggiungimento degli obiettivi primari di stabilizzazione dell'emergenza, il sistema italiano di protezione civile entra in azione costituendo, secondo procedure prefissate, una serie di "Centri" per la gestione dell'emergenza, ai sensi del comma 2, art. 14 del D.P.R. 6 febbraio 1981, n.66.

Per lo svolgimento di tutte le attività operative di soccorso immediato alla popolazione, qualora l'evento calamitoso non possa essere fronteggiato con mezzi e risorse a disposizione del Comune, il Sindaco chiede l'intervento di altre forze e strutture al Prefetto, che adotta i provvedimenti di competenza, coordinando gli interventi con quelli del Sindaco.

Il Prefetto per esercitare la direzione unitaria dei servizi di emergenza prevista dall'art. 14 della L. 225/92  si avvale di tre distinte strutture:

- C.C.S. (Centro Coordinamento Soccorsi);

- Sala Operativa della Prefettura;

- C.O.M. (Centro Operativo Misto).

3.4.6.2.        Il Centro di Coordinamento Soccorsi (C.C.S.)

Qualora, a seguito del verificarsi di calamità naturali, catastrofi o altri eventi, venga a determinarsi una situazione di grave o gravissima crisi, il Prefetto convocherà il CCS con il compito di supportarlo nelle scelte di carattere tecnico-operative. Il CCS, presieduto dal Prefetto o suo delegato (Vice Prefetto, Capo di Gabinetto, .) si articola in componenti fisse e componenti eventuali.

Le componenti fisse sono, di norma:

- Vigili del Fuoco

- Polizia di Stato

- Carabinieri

- Guardia di Finanza

- Polizia Stradale 

- Esercito

- Corpo Forestale dello Stato

- Regione

- Amministrazione Provinciale

- Comuni capi settore dei C.O.M.

- ASL competente per territorio

- 118 competente per territorio

- Croce Rossa Italiana

- Organizzazioni di Volontariato

Le componenti eventuali sono, principalmente, i soggetti erogatori dei servizi essenziali (energia elettrica, gas, acqua, telefonia fissa e mobile, poste, scuole, etc.)

La sede del CCS è di norma ubicata presso la Prefettura competente per territorio. In detta sede dovrà essere attivata altresì la Sala Operativa della Prefettura.

3.4.6.3.        La Sala Operativa della Prefettura

La Sala Operativa della Prefettura è retta da un rappresentante del Prefetto ed è organizzata per funzioni di supporto: esse rappresentano le singole risposte operative che occorre organizzare in qualsiasi tipo di emergenza a carattere provinciale.

La Sala Operativa ha lo scopo di gestire e trasmettere ogni informazione relativa alle seguenti funzioni di supporto (14):

- Tecnico scientifica - Pianificazione

- Sanità, Assistenza sociale e Veterinaria

- Mass Media e Informazione

- Volontariato

- Materiali e Mezzi

- Trasporti e Circolazione - Viabilità

- Telecomunicazioni

- Servizi essenziali

- Censimento danni a persone e cose

- Strutture Operative

- Enti Locali

- Materiali Pericolosi

- Logistica evacuati - Zone ospitanti

- Coordinamento Centri Operativi (COM)

Ogni singola funzione ha un proprio titolare e uno o più supplenti che, nominati dal Prefetto in tempo di normalità, hanno il compito di aggiornare i dati relativi alla propria funzione e in emergenza siedono a turno in sala operativa affiancando il Prefetto nella gestione e nel coordinamento degli interventi.

Non necessariamente, anche in relazione al tipo di emergenza in atto, devono essere attivate tutte le funzioni di supporto individuate: il Prefetto valuterà l'opportunità di attivare le funzioni ritenute più idonee o integrare quelle esistenti con altre.

La Sala Operativa dovrà mantenere un costante raccordo e coordinamento con i Centri Operativi Misti (C.O.M.), eventualmente istituiti dal Prefetto, e con la Sala Operativa della Regione Lombardia.

3.4.6.4.        Il Centro Operativo Misto (C.O.M.)

Il COM è una struttura operativa decentrata costituita con decreto prefettizio retta da un rappresentante del Prefetto (es. il Sindaco di un Comune colpito dall'evento calamitoso).

I compiti attribuiti al COM, in quanto proiezione decentrata del CCS, sono quelli di coordinare e gestire le operazioni d'emergenza sui luoghi del disastro in costante raccordo con il CCS e la Sala Operativa della Prefettura e con i Sindaci dei comuni colpiti facenti capo al COM stesso.

L'ubicazione del COM deve essere possibilmente baricentrica rispetto ai comuni coordinati e localizzata in edificio non vulnerabile. Il COM dovrebbe avere una dimensione massima e ottimale, in termini di popolazione complessiva, di circa 25.000 persone, ma questa può variare anche in funzione delle caratteristiche dell'evento, considerando che possono essere previsti COM diversi per rischi diversi.  Non vi è dubbio infatti che in un bacino idrografico sia opportuno costituire un COM funzionale al rischio idrogeologico dominante, in zona non esposta a frane, non inondabile e con attrezzature adeguate e predeterminate in condizioni di normalità (es. un edificio possibilmente pubblico, con attrezzature di comunicazione radio, linee telefoniche supplementari, uffici attrezzati, etc.).

Il COM ha una struttura analoga al CCS, è organizzato per funzioni di supporto (14) che rappresentano le singole risposte operative in loco; è da attivare in qualsiasi tipo di emergenza che richiede un coordinamento di iniziative tra più comuni o aree coinvolte da un evento calamitoso.

Ad ogni rappresentante degli enti o istituzioni coinvolti nell'emergenza è affidata, con idoneo provvedimento del Prefetto, la gestione di una singola funzione.

Non necessariamente, anche in relazione al tipo di emergenza in atto, devono essere attivate tutte le funzioni di supporto individuate: il rappresentante del Prefetto valuterà l'opportunità di attivare le funzioni ritenute più idonee o integrare quelle esistenti con altre.  Nel caso del COM, a maggior ragione per motivi di semplicità operativa ed effettiva disponibilità, si può optare per un numero di funzioni congruamente ridotto, accorpandone alcune nel modo che si riterrà più efficiente. 

3.4.6.5.        Lo stato di emergenza

Al verificarsi di disastri naturali, catastrofi o altri eventi che per intensità ed estensione debbano essere fronteggiati con mezzi  e poteri straordinari (lett. c) , comma 1, art. 2, L. 225/92), il Presidente della Giunta Regionale richiede alla Presidenza del Consiglio dei Ministri la dichiarazione dello stato di emergenza, ai sensi dell'art. 5 L. 225/92, con la conseguente adozione del relativo potere di ordinanza, in deroga ad ogni disposizione urgente e nel rispetto dei principi generali dell'ordinamento giuridico.

In questo caso, la direzione operativa degli interventi può essere assunta direttamente dal Dipartimento della Protezione Civile, in coordinamento con il Prefetto e le strutture locali dei Vigili del Fuoco.

3.4.6.6.        Definizione delle procedure del modello di intervento

3.4.6.6.1.      Elementi essenziali del modello di intervento

Le procedure di intervento dovranno essere distinte per rischi prevedibili (es. alluvione) e rischi non prevedibili (es. incidente industriale); secondo la sequenza dei relativi codici di:

- preallarme (codice 1),

- allarme (codice 2),

- emergenza (codice 3).

Le procedure realizzate devono essere raccolte in maniera organica e facilmente consultabile, secondo una possibile suddivisione in settori:

- rischio idrogeologico

- rischio sismico

- rischio incendio boschivo

- rischio industriale

- rischio da trasporto di sostanze pericolose

- rischio viabilità

E' importante ricordare che per quanto attiene i rischi prevedibili (es. alluvione), questi possono verosimilmente svilupparsi attraverso tutte le fasi, dalla situazione di preallarme (codice 1) all'emergenza (codice 3), essendo possibile in linea di massima prevedere una situazione di condizioni meteorologiche avverse che può innescare problematiche idrogeologiche sul territorio.

Per quanto riguarda i rischi non prevedibili (es. risulta estremamente difficile e improbabile prevedere un incidente industriale con rilascio di sostanze pericolose e quindi attivare tutti i codici dal preallarme all'emergenza, anche per le caratteristiche intrinseche del fenomeno) è opportuno pensare immediatamente all'intervento di soccorso alla popolazione.

Ciascuna procedura deve essere esposta in modo chiaro e conciso, in modo che chiunque si trovi a dover gestire un'emergenza possa farlo in modo efficiente ed efficace, anche senza avere partecipato alla fase di pianificazione.

Dato che l'organizzazione della risposta di protezione civile si configura come un sistema complesso ed eterogeneo per l'elevato numero di Enti e Amministrazioni che vi concorrono, occorre rispondere con uno schema operativo semplice e flessibile.

Obiettivi prioritari del modello di intervento sono: fronteggiare l'emergenza, soccorrere la popolazione e ripristinare le normali condizioni di vita.

Nel momento in cui si verifica un evento di protezione civile, le attività del Sistema di Protezione Civile si concentrano su precisi scopi, ciascuno secondo un ordine di ovvie priorità:

- esplicare i servizi tecnici urgenti idonei a fronteggiare l'emergenza, mitigandone i danni con il fine di tutelare l'integrità della vita, dei beni, degli insediamenti e dell'ambiente;

- il soccorso alla popolazione per la tutela dell'incolumità delle persone;

- il primo ricovero, l'assistenza e il vettovagliamento per la popolazione colpita;

- la verifica della funzionalità delle infrastrutture e dei servizi essenziali con gli interventi di ripristino urgenti;

- la messa in sicurezza e la verifica delle strutture pericolanti;

- la realizzazione di insediamenti di emergenza (tende, roulottes, moduli abitativi o altro);

- il recupero di materiali e il ripristino delle normali attività.

Il processo di redazione di una procedura dovrà, in generale, tener conto:

- del tipo di evento;

- delle persone/gruppi/enti coinvolti;

- della sequenza temporale delle azioni da intraprendere;

- dei compiti che ogni singola persona/gruppo/ente deve portare a termine.

Più in particolare si terrà in considerazione:

- lo scenario di riferimento;

- le condizioni operative di ciascun operatore;

- i mezzi e le attrezzature disponibili;

- i risultati ed obiettivi di fondo;

- lo standard minimo di sicurezza e salute per gli operatori e per le persone presenti sulla scena.

Anche nel piano di emergenza provinciale le procedure si riferiranno a ciascun membro della struttura provinciale di protezione civile e dovranno perseguire i seguenti risultati.

- svolgimento dell'intervento nel minor tempo possibile;

- ottimizzazione e sinergia delle risorse a disposizione;

- maggior livello di efficacia, accuratezza e professionalità

- massima salvaguardia della sicurezza per tutti quanti sono presenti sulla scena.