TRIBUNALE AMMINISTRATIVO  REGIONALE DELLA LOMBARDIA

RICORSO

 AVVERSO DELIBERAZIONE DEL CONSIGLIOCOMUNALE DI LODI DI APPROVAZIONE

DI ATTO UNILATERALE DI OBBLIGOALLA REALIZZAZIONE DI OPERE IDRAULICHE
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Il sig. Ossino Domenico, nato a Lentini (sr) il 26 febbraio 1955 e residente a Lodi, via Luigi Bay n. 26/G, non in proprio, ma nella sua  qualità di presidente e legale rappresentante del Comitato Alluvionati Lodi onlus, con sede a Lodi, via Luigi Bay n. 26/G;

 il sig. Poggio Andrea, nato a Parigi il 27 agosto 1954 e residente a Lodi, via Bulloni n. 31, non in proprio, ma nella sua qualità di presidente e legale rappresentante di Legambiente Lombardia onlus, con sede a Milano, via Vida n. 7;

ed i signori:

(OMISSIS NOMINATIVI COMMERCIANTI, ARTIGIANI, INDUSTRIALI E CITTADINI).

tutti assistiti e rappresentati dall’avv. Vito Lombardo ed elettivamente domiciliati presso l’avv. Gian Carlo Franceschinis a Milano, via Lario n. 26, in virtù delle procure speciali apposte in calce al presente atto, ricorrono

contro

Comune di Lodi, in persona del suo Sindaco e legale rappresentante pro tempore –resistente-

Immobiliare Severiana s.r.l., con sede a Milano, via Camillo Hajech n. 6, in persona del suo legale rappresentante pro tempore –controinteressata-

in punto: impugnazione e richiesta di annullamento e/o revoca della deliberazione del Consiglio Comunale di Lodi n. 70 del 3 giugno 2003, pubblicata il giorno 6 giugno 2003 all’albo pretorio del Comune, avente ad oggetto: “Approvazione atto unilaterale d’obbligo relativo alla realizzazione delle necessarie opere  idrauliche per la messa in sicurezza dell’area di Via Cavezzali a scomputo oneri di urbanizzazione e all’asservimento degli spazi a parcheggio e cessione gratuita aree per gli accessi”, nonché di tutti gli atti presupposti, preparatori, connessi e consequenziali e, in particolare, dei seguenti atti:

a) parere ex art. 49 D.L.gs 18 agosto 2000 n. 207 favorevole alla proposta di deliberazione del Consiglio Comunale in oggetto espressa dal dirigente arch. Luigi Trabattoni;   

b) deliberazione della Giunta Comunale n. 114 del 17 giugno 2003 con cui è stato approvato il progetto preliminare predisposto dall’ing. Carlo Locatelli avente per oggetto: “Opere e lavori necessari ala realizzazione di n. 2 chiaviche con idrovore sulle rogge Gelata e Gaetana”.

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FATTO

  Con istanza del 24 dicembre 2001 la società F.lli Tarenzi & C., dante causa della Immobiliare Severiana s.r.l., in quanto società incorporante per atto di fusione del 19 novembre 2002 della GIMA s.r.l., con sede in Milano, via Camillo Hajech n. 6, richiese al Comune di Lodi il rilascio di concessione edilizia per la costruzione di un fabbricato ad uso terziario e commerciale da realizzare nell’area sita in via Cavezzali della superficie di mq. 10.097, identificata dal vigente Piano Regolatore Generale del Comune medesimo (art. 23 delle N.T.A.) come zona D4 a destinazione commerciale e terziaria.

  L’area in questione ricade, altresì, nella perimetrazione del Piano stralcio per l’assetto idrogeologico del bacino del fiume Po (PAI) ed è indicata all’art. 31 delle N.T.A. di detto Piano come zona “retrostante il limite di progetto tra la fascia B e la fascia C”, ove risulta consentita l’edificazione, ma solo previa osservanza di ben definite prescrizioni nonché previa esecuzione e collaudo di specifiche e rigorose opere di protezione.   

  A seguito di istruttoria effettuata dai competenti uffici comunali, in data 28 gennaio 2003 è stata rilasciata alla GIMA s.r.l.           -subentrata alla originaria richiedente soc. F.lli Tarenzi & C. con richiesta di voltura depositata in data 19 luglio 2002- concessione edilizia con efficacia differita all’esecuzione del collaudo positivo relativo alle opere idrauliche necessarie per la messa in sicurezza dell’area interessata dall’intervento.

  Conseguentemente, la Immobiliare Severiana s.r.l., nella sua qualità di società incorporante per fusione la GIMA s.r.l., ed essendo perciò divenuta ipso iure proprietaria dell’area edificabile in questione, presentava un atto unilaterale d’obbligo alla realizzazione di opere idrauliche, asseritamente finalizzate alla messa in sicurezza dell’area interessata dalla concessione edilizia di cui sopra.

  Nel suddetto atto unilaterale vengono poste alcune premesse, che si possono riepilogare come segue: 

  - l’area in questione ricade nella perimetrazione del Piano stralcio per l’assetto idrogeologico del bacino del fiume Po e vi è consentita l’edificazione con certe prescrizioni e previa esecuzione e collaudo di opere di protezione, le quali possono essere eseguite dal richiedente a scomputo degli stessi oneri concessori ex art. 8 della legge regionale n. 60/97;

  - la richiesta di concessione edilizia, presentata dalla società F.lli Tarenzi & C., dante causa della incorporata GIMA s.r.l. (prot. N. 38578 del 24.12.2001), ha per oggetto un progetto per edificazione, a seguito di demolizione dell’esistente, di una superficie commerciale di mq. 3.497,46, da realizzarsi nel rispetto degli indici di zona, in relazione alla sua superficie dichiarata;

  - la concessione edilizia, rilasciata alla GIMA s.r.l., a seguito dell’istruttoria effettuata dai competenti uffici comunali, è dotata di efficacia differita all’esecuzione del collaudo positivo relativo alle opere idrauliche necessarie per la messa in sicurezza dell’area interessata dall’intervento.

  Ciò premesso, la Immobiliare Severiana s.r.l., sulla base del rilievo che è sua intenzione, oltre che obbligo, realizzare a proprie spese le opere idrauliche finalizzate alla messa in sicurezza dell’area oggetto dell’intervento, formalmente dichiara di volere assumere unilateralmente, nei confronti del Comune di Lodi, per sé e per i suoi aventi causa a qualunque titolo, con riguardo alle suddette opere idrauliche, gli obblighi che si possono ricapitolare come qui di seguito:

  1) Procedere alla realizzazione delle necessarie opere idrauliche (indicativamente consistenti nella realizzazione di un nuovo impianto di sollevamento sulla Roggia Gelata, di un nuovo impianto di sollevamento sulla Roggia Gaetana e delle relative opere strutturali) per la messa in sicurezza dell’area oggetto dell’intervento, nel pieno rispetto delle disposizioni attuative del PAI recepite nella normativa urbanistica generale ed in esecuzione del progetto esecutivo approvato dall’Amministrazione Comunale.

  2) Dare immediatamente corso alla realizzazione di dette opere, il cui avvio dovrà comunque avvenire entro un anno dalla formale consegna del progetto esecutivo, nonché della messa a disposizione dell’area di sedime delle richiamate opere e delle aree comunque necessarie per la realizzazione delle opere stesse, da parte dell’amministrazione comunale.

  3) procedere, una volta ultimate le suddette opere, a richiedere il relativo collaudo dell’amministrazione comunale, che dovrà essere espletato a cura e spese della stessa.

  A conclusione dell’atto figura la clausola finale, secondo cui l’efficacia degli obblighi assunti dall’Immobiliare Severiana s.r.l. “è espressamente subordinata alla formale consegna del progetto esecutivo delle opere idrauliche di cui sopra e alla messa a disposizione delle relative aree (libere da persone e/o cose che possano ostacolare la realizzazione delle opere) da parte dell’Amministrazione Comunale”.

  Sulla base del suddetto atto unilaterale di assunzione di obblighi, l’amministrazione comunale predisponeva il testo di apposita deliberazione del Consiglio Comunale, nella quale vengono formulate determinate premesse, che si possono ricapitolare come segue.

  Con istanza del 24 dicembre 2001 la società F.lli Tarenzi & C., dante causa della Immobiliare Severiana s.r.l., ha chiesto il rilascio di concessione edilizia per la costruzione di un fabbricato ad uso terziario e commerciale da realizzare nell’area di via Cavezzali, che è da considerarsi compatibile con la destinazione commerciale e terziaria di detta zona.

  L’art. 8, comma 2, della legge regionale n. 60/77 consente la realizzazione diretta da parte del concessionario di una o più opere di urbanizzazione, anche a scomputo totale degli oneri di urbanizzazione stessi, quando la realizzazione diretta è conveniente per l’interesse pubblico.

  L’efficacia della concessione edilizia, rilasciata il 28 gennaio 2003 alla GIMA s.r.l. (dante causa della Immobiliare Severiana s.r.l.), è differita all’esecuzione del collaudo positivo relativo alle opere idrauliche necessarie per la messa in sicurezza della zona interessata dall’intervento di cui trattasi.

   È da considerarsi che la realizzazione delle opere idrauliche oggetto dell’atto unilaterale di assunzione d’obbligo “è conveniente per l’interesse pubblico” ed altresì l’opera risulta conforme alle prescrizioni della deliberazione del Consiglio Comunale n. 139)2002 avente ad oggetto variante del P.R.G. vigente in attuazione all’art. 39 delle N.T.A. del P.A.I. approvato con deliberazione del Comitato istituzionale dell’Autorità di Bacino n. 18 del 26 febbraio 2001 e in attuazione dell’art. 2 della legge regionale 41/97 sulla “Prevenzione del rischio geologico, idrogeologico e sismico mediante strumenti urbanistici e loro varianti”.

  È stato acquisito il parere della competente Commissione Consiliare “Territorio” nella seduta del 14 maggio 2003.

  È stata, altresì, vista la relazione tecnica dalla quale risulta che l’ammontare della quota relativa all’incidenza degli oneri è pari a € 816.156,13, mentre il costo di realizzazione delle opere idrauliche de quibus è previsto nel complessivo importo di        € 833.000 (I.V.A. esclusa) su cui operare uno sconto del 15%.

  Sulla base di tali premesse il Consiglio Comunale di Lodi delibera di approvare l’atto unilaterale d’obbligo sottoscritto dall’Immobiliare Severiana s.r.l. relativo alla realizzazione delle necessarie opere idrauliche per la messa in sicurezza dell’area di via Cavezzali a scomputo oneri di urbanizzazione e all’asservimento degli spazi a parcheggio e cessione gratuita aree per gli accessi.

  Come indicato in epigrafe del presente atto, il Consiglio Comunale, nella sua seduta del 3 giugno 2003, approvava la suddetta deliberazione, di cui si allega copia (doc. 1).

DIRITTO

Questione preliminare circa la legittimazione

dei ricorrenti a proporre la presente impugnativa

  Non può sussistere questione circa la legittimazione ad agire ed a proporre il presente ricorso in capo al Comitato Alluvionati Lodi, organizzazione che ha fra i suoi compiti istituzionali quello di assistere, tutelare, rappresentare i cittadini, le imprese commerciali e industriali, le ditte artigianali, le associazioni, gli enti, insomma tutti i soggetti (persone fisiche e/o giuridiche) che, essendo stati duramente colpiti dagli eventi alluvionali verificatisi a Lodi nel novembre dello scorso anno, intendono attivarsi, impegnarsi e battersi per promuovere ogni forma di partecipazione, intervento e dibattito civile che possano condurre all’adozione di tutte quelle misure ed iniziative, sul piano sociale, giuridico ed amministrativo, idonee a prevenire ed evitare il ripetersi di catastrofi naturali della stessa natura di quella già subita e all’effettuazione di opere ed interventi di effettiva messa in sicurezza del territorio dove essi vivono ed operano giorno per giorno.

  Si può, quindi, pacificamente rilevare che il Comitato Alluvionati Lodi, di cui si produce l’atto costitutivo, in cui sono anche contemplati i poteri di rappresentanza del presidente (doc. 2), è un’organizzazione stabilmente costituita per il perseguimento di fini associativi che appaiono de plano strettamente connessi con lo scopo che il presente ricorso si prefigge e con la materia del contendere che con esso si sottopone alla valutazione ed alla decisione della giurisdizione amministrativa. Il thema decidendum del presente ricorso è, giustappunto, la ferma opposizione ad una progettata realizzazione edilizia di rilevante impatto idrogeologico che, secondo il fermo convincimento espresso nel ricorso, è destinata a produrre una irreversibile ed irreparabile situazione di strutturale e costante pericolo e danno ambientale ed ecologico a carico di tutti gli abitanti della zona interessata dall’intervento di cui è causa, in quanto verrebbero esposti ad un aggravio del rischio di esondazioni alluvionali e ad un catastrofico incremento delle loro perniciose conseguenze.

  È ben difficile, in definitiva, immaginare un interesse ad agire più concreto, diretto ed immediato di questo.

  Discorso analogo vale per Legambiente Lombardia. La suddetta organizzazione, di cui si allegano lo statuto nazionale e quello regionale (docc. 3-4), è l’articolazione regionale della nota e prestigiosa associazione che opera ormai da decenni sul piano nazionale e la cui attività ha suscitato e suscita il consenso, il plauso e l’attiva partecipazione di milioni di cittadini italiani, dell’opinione pubblica, dei mezzi d’informazione, che in essa vedono un’organizzazione che opera incessantemente e strenuamente per la difesa dell’ecosistema e degli equilibri ambientali, per un rapporto più equilibrato fra uomo e natura e per un approccio più equilibrato, lungimirante e costruttivo all’utilizzazione delle risorse umane e naturali.

  Appare, dunque, in re ipsa la legittimazione di Legambiente Lombardia a proporre il presente ricorso, che si occupa in maniera diretta e specifica di questioni strettamente connesse con l’attività e le finalità contemplate dallo statuto dell’organizzazione, in una coincidenza e sovrapposizione  di intenti che appaiono di evidenza solare e sono, pertanto, incontrovertibili.

  I poteri di rappresentanza del presidente dell’organizzazione sono espressamente indicati nel verbale di deliberazione del suo direttivo regionale n. 11 del 14 gennaio 2001, di cui si allega copia (doc. 5). Peraltro, dagli allegati statuti nazionale e regionale di Legambiente (cfr. docc. 3-4) si evince de plano che al presidente dell’articolazione regionale è conferita la rappresentanza giudiziale di Legambiente in quanto associazione nazionale.

  Per entrambe le due organizzazioni valgono e debbono applicarsi i risultati di una consolidata ed ormai irreversibile evoluzione dottrinaria e giurisprudenziale, che ha dato accesso nel diritto vivente al principio che afferma la legittimazione ad agire in giudizio, per conto dei consociati, in capo alle organizzazioni che, in maniera stabile e consolidata nel tempo, come nel caso di specie, rappresentano bisogni ed interessi diffusi della collettività e danno, in questo modo, voce e partecipazione a gruppi sociali e a molteplicità di individui che, altrimenti, non avrebbero la possibilità di essere rappresentati e di contare come persone e come cittadini nelle controversie attinenti alle questioni di importanza cruciale e vitale per la loro esistenza quotidiana.

  Altrettanto limpida, lineare ed evidente è la legittimazione ad agire di tutti gli altri cittadini che hanno sottoscritto le procure allegate al presente ricorso. Si tratta di cittadini lodigiani i quali sono tutti proprietari di immobili -abitativi o commerciali- nella zona del territorio del Comune di Lodi interessata dall’esecuzione delle opere idrauliche che dovrebbero essere realizzate in forza dell’impugnata deliberazione del Consiglio Comunale. Ciò è provato per tabulas dall’allegato dossier (doc. 6) contenente i certificati di residenza di ciascuno di essi.

  Tale stabile collegamento con il territorio costituisce uno status (che è al tempo stesso di fatto e di diritto), dal quale consegue la potestà dei ricorrenti di proporre la presente impugnazione avverso una deliberazione del Consiglio Comunale che -approvando l’esecuzione di opere idrauliche per la (asserita) messa in sicurezza della zona in cui sono ubicati gli insediamenti abitativi o commerciali di loro proprietà- autorizza, ipso facto, una radicale mutazione ambientale ed un vero e proprio stravolgimento dell’assetto idrogeologico dell’area in questione. Tale deprecabilissimo evento amministrativo è destinato a produrre effetti perniciosi nella vita di ciascuno dei ricorrenti e dei suoi familiari, in quanto comporta la genesi di un grave ed irreparabile pericolo a carico dei loro beni, delle loro attività e della stessa loro incolumità fisica.   

  Secondo le più risalenti e consolidate dottrine di diritto amministrativo, la potestà di ricorrere in via giurisdizionale compete a quidam de populo sia soggetto di diritti o di interessi, quando abbia motivo di paventare di poter subire una lesione per effetto dell’attuazione di un determinato atto amministrativo.

  La dottrina prevalente prevede che la lesione (rectius: il pericolo della lesione) debba avere carattere di immediatezza, cioè debba derivare direttamente dall’atto che si intende impugnare, omisso medio: cioè la lesione deve essere effetto diretto dell’atto e non dipendere da un atto successivo, che pur si preannunci nell’atto precedente. Questo requisito, esposto sotto il profilo della lesione del diritto o dell’interesse legittimo, può anche essere considerato sotto il profilo dell’interesse a veder rimossa la lesione: si dice, quindi, anche che l’interesse al ricorso deve essere diretto, immediato e attuale.

  Non può sussistere il minimo dubbio sul fatto che l’interesse dei ricorrenti sia corredato di tali requisiti:

  è diretto,  in quanto l’impugnata deliberazione consiliare autorizza l’esecuzione di opere di trasformazione dell’assetto idrogeologico della zona in cui sono ubicati i loro insediamenti abitativi e commerciali, il che comporta non solo uno sconvolgimento dell’equilibrio ambientale dell’area, ma anche (come più specificamente osserveremo nel merito) la situazione –che ne consegue- di endemico aggravamento del rischio (sempre incombente nella suddetta zona golenale dell’Adda) di esondazioni alluvionali, come quella, gravissima per la sua portata ed i suoi effetti, che ebbe luogo nella notte fra il 26 e il 27 novembre del 2002;

  è immediato, in quanto la deliberazione consiliare -che verrebbe eseguita se non fosse impugnata o se l’impugnazione non venisse accolta- comporterebbe l’immediata esecuzione delle opere di trasfigurazione dell’assetto idrogeologico che in essa sono previste, senza alcuna possibilità di porre riparo alle sue disastrose conseguenze, che sono prevedibili da chiunque abbia un minimo di competenza tecnica e di discernimento della delicatissima materia della gestione delle acque pubbliche;

  è attuale, il che discende dagli stessi motivi sopra indicati, in quanto la lesione paventata avrebbe luogo come effetto diretto ed inevitabile dell’atto impugnato e si verificherebbe in qualsiasi momento in cui le incrementi condizioni meteorologiche riproponessero le stesse circostanze ambientali che hanno provocato i disastrosi eventi alluvionali dello scorso anno.

  I ricorrenti, alla luce di queste considerazioni, sono da considerare, senza il minimo dubbio, portatori dell’interesse legittimo a non vedere in alcun modo alterato l’assetto ambientale e l’equilibrio idrogeologico della zona in cui sono insediate le loro proprietà immobiliari e dove conducono la maggior parte della loro vita familiare e delle loro attività commerciali, dando per scontato che nessuno stravolgimento dei suddetti assetti ed equilibri, che venga posto in essere per l’utilità di un singolo soggetto privato (nella specie la immobiliare Severiana s.r.l.), può essere considerato indifferente (cioè immune da potenzialità lesiva) rispetto agli interessi di tutti gli altri consociati. Una collettività, infatti, ricava certezze esistenziali, qualità di vita, stabilità di attività imprenditoriali e lavorative, perfino garanzia di incolumità e benessere psicofisico dai consolidati equilibri ambientali nei quali vive, che non possono essere alterati se non a seguito di serie ed approfondite rilevazioni tecniche e scientifiche e con finalità di perseguimento di effettivi criteri di interessi pubblico ed utilità generale.

  L’interesse legittimo così delineato, in quanto tale, essendo consustanziale all’esigenza, primaria ed irrinunciabile, della collettività alla conservazione degli equilibri ambientali consolidati nel tempo, comporta la legittimazione ad impugnare qualunque atto che si prefigga di sconvolgere gli elementi costitutivi dell’ecosistema. Ma vi è di più: infatti, ciascuno dei ricorrenti è titolare di specifici diritti soggettivi -perfetti, assoluti, irrinunciabili, incomprimibili- quali sono quelli che riguardano la tutela della proprietà privata dei beni; la preservazione dell’integrità psicofisica; la salvaguardia degli assetti ambientali nei quali si svolge la vita e l’attività dei consociati. Tali diritti sono garantiti e protetti da norme di rango costituzionale, che hanno funzione e portata immediatamente precettiva, di guisa che qualsiasi atto amministrativo che con essi confligga è, per ciò stesso, viziato di nullità assoluta ed insanabile.

  In materia di tutela degli assetti ecologici, inoltre, è ormai da tempo recepito nel diritto vivente il principio che ciascuno dei consociati, che abbia una qualsiasi relazione non occasionale o transeunte con una determinata realtà territoriale (e quindi qualsiasi abitante; proprietario di case; titolare di esercizi commerciali; frequentatore di scuole; e così via), ha diritto alla conservazione dell’ambiente in cui si svolgono la sua vita e le sue attività quotidiane ed è, perciò, legittimato ad insorgere, con il mezzo del ricorso giurisdizionale, avverso ogni atto che illegittimamente comporti l’effetto di stravolgerlo e dissestarlo.

  A tali osservazioni è, inoltre, da aggiungere il rilievo che la legittimazione al ricorso in sede giurisdizionale contro le concessioni edilizie illegittime, nei casi previsti dall’art. 31, comma 9, della legge 17 agosto 1942 n. 1150, è riconosciuto a “chiunque”. Ebbene, anche nell’interpretazione più restrittiva di tale norma, è comunque riconosciuto l’interesse ad agire ove sia ravvisabile “un criterio di stabile collegamento tra il ricorrente  e la zona interessata dall’attività edilizia assentita con la concessione edilizia che si impugna; criterio che può derivare dalla residenza della zona interessata, dalla proprietà, dal possesso o detenzione di immobili in detta zona, o da altro titolo di frequentazione della stessa” (T.A.R. Marche, 9 novembre 2001, n. 1161, in Foro Amm., 2001). Meglio non si potrebbe dire e tale icastica massima definisce, meglio di qualunque altra più diffusa argomentazione, la legittimazione alla presente azione dei ricorrenti.

   Quanto poi al carattere collettivo del presente ricorso, è appena il caso di ricordare che, secondo consolidata giurisprudenza, “nel processo amministrativo, nei ricorsi giurisdizionali collettivi, la necessità di una puntuale specificazione della legittimazione ed interesse ad agire, in relazione a ciascun ricorrente, si correla all’esigenza di verificare i presupposti di ammissibilità del ricorso medesimo, il quale è consentito in presenza in capo ai ricorrenti di posizioni giuridiche non disomogenei e non confliggenti fra loro”. (Cons. Stato, sez. V, 31.1.2001, n. 358, in Foro Amm., 2001, I, 1).

  Nel caso di specie, pacifici essendo sia i nessi di collegamento fra i ricorrenti e la zona interessata dall’impugnato intervento idrogeologico, così come pacifica è l’omogeneità delle loro posizioni, ne discende, come il più logico e lineare degli effetti giuridici, la legittimazione di essi a proporre il presente ricorso sotto il vincolo del litisconsorzio facoltativo, che  scaturisce dal comune interesse ad agire (fondato su identici e condivisi motivi) avverso l’illegittimo atto oggetto dell’impugnazione.

Nel merito  

    La deliberazione consiliare che si impugna  va ritenuta illegittima per i seguenti motivi in diritto.

Primo motivo

Violazione di legge e in particolare

dell’art. 8, comma 2°, della legge

regionale n. 60/70 che consente

la realizzazione di opere a scomputo

degli oneri di urbasnizzazione solo

quando queste possano considerarsi

conveniente per l’interesse pubblico.

  Si legge testualmente nelle premesse della impugnata deliberazione consiliare che “la realizzazione delle opere idrauliche e l’asservimento degli spazi a parcheggio e per gli accessi è conveniente per l’interesse pubblico”.

  Mai affermazione di un soggetto di pubblica amministrazione fu più di questa priva di veridicità e contraria alla realtà.

  Infatti, è un dato assolutamente certo ed irrefutabile che la realizzazione delle opere di trasformazione idrogeologica, previste e autorizzate dalla impugnata deliberazione consiliare, è esclusivamente di interesse privato. Per l’esattezza, l’interesse è quello della concessionaria Immobiliare Severiana s.r.l., la quale, in forza della predetta autorizzazione, si appresta ad edificare in una zona che è da considerarsi, sotto tutti i profili geologici e paesistici, parte integrante dell’alveo naturale del fiume Adda.

  Ciò è tanto vero che, per l’edificazione dei mq. 3.497,46 di superficie commerciale coperta prevista dalla concessione edilizia in questione (vale a dire una “bomba” di cemento armato di oltre quindicimila metri cubi di volume piazzata in uno dei punti più critici e delicati dell’intero percorso dell’Adda) sono previste opere di ingegneria idrogeologica per quella che, con cinico eufemismo, viene definita “messa in sicurezza della zona”.

  In realtà, tali opere non solo non sortirebbero un simile effetto di sicurezza e tutela collettiva, ma determinerebbero, ipso facto, addirittura l’effetto contrario, cioè quello di rendere tutto il bacino abitativo interessato da quell’intervento non solo più esposto alle esondazioni alluvionali, ma soggetto alla minaccia, di “efficacia” spaventosamente accresciuta, di qualsiasi stagionale espansione della portata d’acqua del fiume entro quello che è il suo alveo naturale.

  I lavori di “messa in sicurezza della zona”, infatti, consisterebbero, specificamente, nella realizzazione di due mastodontici impianti di sollevamento sulla Roggia Gelata e sulla Roggia Gaetana (tributarie dell’Adda) e delle relative opere strutturali necessarie alla fondazione dei due impianti, consistenti, in realtà, in una diga azionabile per mezzo di due chiaviche. A conferma di ciò, la natura delle opere da eseguirsi è chiaramente indicata nella deliberazione  n. 114 del 17 giugno 2003 della Giunta Comunale di Lodi, che si allega (doc. 3). In tale atto amministrativo chiaramente si legge che i lavori da realizzarsi sono quelli “necessari alla messa in opera di n. 2 chiaviche con idrovore sulle rogge Gaetana e Gelata”. In sostanza, si tratta di due impianti di sollevamento dotati di paratoia automatica e di pompe idrovore, la cui gestione è destinata ad essere affidata in mani che ne faranno uso discrezionale, presumibilmente con l’esclusiva finalità di protezione del gigantesco insediamento commerciale della società concessionaria, quindi con criteri di parte che non solo nulla hanno a che vedere con l’interesse generale, ma sono destinate a confliggere con esso.

  Non a caso, per la realizzazione di tali impianti di sollevamento. è anche previsto il rialzo degli argini della roggia Gaetana e della roggia Gelata a valle degli impianti di sollevamento sopra descritti, con sponde realizzate in terra, compreso lo spurgo del fosso e la riprofilatura delle sponde.

  In sostanza, il progetto, al quale, con la impugnata deliberazione consiliare, è stata data via libera, consiste in una vera e propria mostruosità edilizia, costituita da ben due “trincee” di contenimento dell’alveo dell’Adda. La prima, vale a dire quella di più immediato impatto in caso di fuoriuscita delle acque fluviali dall’alveo, è una vera e propria diga fissa, costituita dal rialzo degli argini delle due rogge così come sopra descritto. La seconda, posizionata più a monte di detto argine, consiste negli impianti di sollevamento, che dovrebbero avere lo scopo di operare con pompe idrovore sulla quantità di acqua del fiume che, eventualmente, riuscisse a superare il primo sbarramento.

  Tutto ciò che è previsto da un simile faraonico progetto potrebbe anche, in via di mera ipotesi, essere considerato, oltre che funzionale agli interessi privati della società concessionaria, anche conforme all’asserito interesse generale, tanto a sproposito invocato dall’amministrazione comunale, qualora nella zona ricompresa  fra la linea di sbarramento costituita dalle opere in esso previste e la “naturale” sponda destra dell’Adda (per tale intendendosi quella dell’alveo delineato dal corso del fiume in periodi di media portata) non esistessero insediamenti abitativi e non vi fossero ubicati immobili di varia destinazione residenziale, commerciale ed industriali. Ma così non è, vero essendo, invece, l’esatto contrario e cioè che nel vasto comprensorio, delimitato da un lato dalla via Cavezzali e dal lato opposto dalla sponda del fiume, esiste un vero microcosmo di insediamenti di varia natura (con ovvia prevalenza delle case di civile occupazione), che sono stabilmente occupati da migliaia di cittadini lodigiani.  

  Nei confronti di tale collettività, (che evidentemente l’amministrazione comunale considera composta da minus habentes non degni di particolari premure ed attenzioni, ma mero aggregato biologico da subordinare agli interessi commerciali di un grosso gruppo imprenditoriale), le opere in questione avrebbero un effetto nefasto. Infatti, in caso di esondazione, le acque dell’Adda arrivando, fino alla prima diga fissa e/o al secondo sbarramento sulle rogge Gaetana e Gelata, sarebbero costrette a rifluire all’indietro. L’effetto inevitabile sarebbe non solo quello, tristemente noto, delle consuete esondazioni alluvionali, cioè l’allagamento della zona, ma un effetto addirittura raddoppiato o triplicato, qualcosa, per intenderci, di assai più grave dei micidiali eventi alluvionali verificatesi nel novembre dello scorso anno. Infatti, le acque esondate, non trovando sfogo ed essendo ricacciate dalla diga che è in progettazione, rifluirebbero all’indietro, con ciò aumentando il volume delle acque alluvionali, oppure, trovando sfogo poco più avanti lungo il corso del fiume e andando ad inondare altre zone più a valle.

  In sostanza, appare evidente che il principio ispiratore della costruzione del manufatto civile, autorizzato dalla deliberazione consiliare qui impugnata, è la salvaguardia dell’erigendo centro commerciale dalle prevedibili e previste esondazioni dell’Adda. Ma tale opera è posizionata in maniera errata rispetto all’esigenza di salvaguardia dell’intera zona, in quanto danneggerebbe le case e gli opifici già esistenti nell’area che rimarrebbe delimitata fra l’erigenda diga e la sponda destra del fiume. Evidente è, infatti, che, riducendo l’area di espansione delle acque di piena, se ne provoca l’aumento di livello. In parole povere, le case ed i fabbricati industriali e commerciali ubicati fra il manufatto ed il fiume si troverebbero inondati da un maggior quantitativo d’acqua.   

  Come si può, dunque, agevolmente constatare, quello previsto dalla impugnata deliberazione consiliare non è un progetto di interesse generale, ma uno sciagurato beneplacito concesso dall’amministrazione comunale  a ben individuati interessi privati e speculativi, quali sono quelli della società concessionaria. Tali interessi non soltanto non sono coincidenti con gli interessi della collettività, ma si pongono in gravissimo ed insanabile conflitto con gli stessi e con ciò sollevano all’attenzione del giudice amministrativo un problema ineludibile di sicurezza e di incolumità delle popolazioni rivierasche, il che vale  a dire un problema di ordine pubblico.

  La tutela dell’incolumità della collettività dei cittadini e la salvaguardia dei loro beni dovrebbero essere gli unici criteri da prendere in considerazione, da parte della pubblica amministrazione, per stabilire se realmente sussista la “convenienza” di un atto sotto il profilo dell’interesse pubblico. Sovvertendo questo cardinale principio, il Consiglio Comunale ha approvato una deliberazione che privilegia gretti interessi di parte a scapito dei diritti e degli interessi di tutti i consociati. 

Secondo motivo

Violazione di legge e in particolare

della variante di PRG vigente

in attuazione all’art. 39 delle N.T.A.

del P.A.I. approvato con deliberazione

dell’Autorità di Bacino n. 18 del 26.2.01

e dell’art. 2 della legge regionale 41/97

  Il citato art. 2 della legge regionale 41/97 stabilisce norme relative alla “prevenzione del rischio geologico, idrogeologico e sismico  mediante strumenti urbanistici e loro varianti”.

  La variante di PRG vigente in attuazione all’art. 39 delle sopra richiamate N.T.A. del P.A.I. è collegata alla suddetta disposizione normativa, nel senso che deve essere interpretata ed eseguita per il perseguimento delle suddette attività di protezione dai rischi geologici ed idrogeologici.

  La deliberazione n. 70 del 3 giugno 2003 del Consiglio Comunale di Lodi formalmente, nelle sue premesse, si richiama a tale combinato disposto normativo e sostiene che la realizzazione delle opere idrauliche oggetto dell’atto unilaterale d’obbligo della Immobiliare Severiana s.r.l. sarebbe funzionale al perseguimento degli obiettivi in esso contemplati.

  Nulla di meno vero e di più lontano dalla realtà.

  In realtà, come abbiamo visto nello svolgimento delle argomentazioni relative al primo motivo d’impugnazione, le opere idrauliche che, a seguito dell’approvazione data con la impugnata deliberazione consiliare, dovrebbero essere eseguite non soltanto non assolvono alla prevenzione del rischio geologico ed idrogeologico derivante dalle possibili e ricorrenti esondazioni dell’Adda, ma comportano l’instaurazione di barriere artificiali pensate in maniera sbagliate e per il posto sbagliato.

  Una efficace protezione dell’intera area interessata dall’intervento edilizio di cui è causa non si può certo, come abbiamo visto, conseguire con l’erezione di più o meno mastodontiche e più o meno rigide ed insormontabili barriere aldilà degli insediamenti residenziali e commerciali da proteggere, che comportano il già descritto effetto di ritorno delle acque sulle case e sulle teste degli abitanti della zona, ma erigendo barriere flessibili aldiquà dei luoghi abitati, che abbiano cioè l’idoneità di frapporre una barriera fra i residenti ed il fiume e non alle spalle dei residenti ed il fiume. “Aldilà del fiume e tra gli alberi” è il titolo di una suggestiva opera di Hemingway, ma non può certo diventare il surreale criterio conduttore della progettazione di opere di difesa idraulica che scavalcano la gente e vanno a posizionare dighe e sbarramenti destinati a respingere le acque addosso alle case ed ai ripari di uomini, animali e cose.

  Analogamente a quanto osservato nello svolgimento del primo motivo d’impugnazione, si può quindi rilevare una plateale violazione di legge proprio in riferimento alle norme richiamate dalla stessa amministrazione comunale, che, secondo le sue conclamate intenzioni, dovrebbero costituire la fonte di legittimità dell’atto da essa emesso. 

  Sussiste, pertanto, violazione di legge, che comporta la nullità o l’annullabilità dell’atto impugnato, alla luce della più consolidata e risalente giurisprudenza.

  Sussiste, infatti, violazione di legge ogni qual volta la P.A. non abbia osservato, nell’emanare un proprio atto deliberativo, quelle norme giuridiche –siano esse dettate da leggi o da regolamenti o anche da meri criteri normativi “interni” come i piani regolatori comunali e le loro varianti- che nella specie disciplinano (debbono disciplinare) la sua attività. Ed è nozione largamente diffusa quella che afferma che da ogni violazione di legge derivi l’invalidità dell’atto amministrativo, ritenendosi irrilevante che la violazione riguardi un elemento sostanziale o un elemento formale dell’atto stesso.

  Nel caso di specie, la violazione di legge può rilevarsi già in alcuni dei singoli atti prodromici che costituiscono l’iter  del procedimento che ha dato vita all’atto amministrativo. Ciò può rilevarsi, ad esempio, con riferimento all’espressione del parere favorevole emesso dal dirigente comunale arch. Luigi Trabattoni, un funzionario che, al momento di pronunciarsi in proposito, doveva essere molto disattento, al punto di non tenere in alcuna considerazione nessuno degli elementi di fatto e di diritto ai quali avrebbe dovuto ex lege (cioè obbligatoriamente) fare riferimento.

  Ma il vizio prevalente dell’atto in quanto tale, che lo inficia di nullità assoluta ed insanabile, è la violazione di legge ravvisabile nel richiamo, formulato dall’amministrazione per confortare l’atto di una sua asserita conformità a legge (ergo del crisma della legittimità), a disposizioni di legge non correttamente intese o addirittura interpretate in senso del tutto contrario alla ratio legis da cui sono scaturite.

  Nella forma definitiva prescritta dalla legge per la deliberazione consiliare che qui viene impugnata è prevista e prescritta la presenza di una motivazione, della quale, nel caso di specie, è evidente l’insussistenza o, quanto meno, la carenza logica e argomentativa. Si fa, infatti, riferimento ad una asserita “convenienza”, sotto il profilo dell’interesse generale, delle opere idrauliche autorizzate. Ma tale motivazione figura semplicemente enunciata, ma non è argomentata in alcun modo. Di conseguenza, appaiono del tutto assenti, nelle argomentazioni che costituiscono i presupposti di fatto e di diritto assunti nella motivazione dell’atto, quelli che sono destinati ad essere, nella realtà ambientale, gli ineluttabili effetti dell’atto stesso, con la loro carica di pericolo e di danno per la tutela dei beni e la salvaguardia della salute e dell’incolumità di tutti i cittadini. Per questi motivi, l’atto deve essere considerato inficiato di nullità assoluta ed insanabile per violazione delle stesse disposizioni di legge che l’amministrazione ha inteso porre a fondamento della sua asserita legittimità. 

Terzo motivo

Eccesso di potere che inficia

la volontà realmente manifestata

nell’atto, che formalmente si richiama

ad un asserito interesse generale, ma

in effetti persegue lo scopo di favorire

l’interesse speculativo d’un gruppo

imprenditoriale ai danni della collettività.

  La deliberazione consiliare qui impugnata costituisce uno scolastico esempio di eccesso di potere. Infatti, l’estensore di tale atto, nelle succinte premesse di esso, si richiama ad un criterio di “convenienza”, sotto il profilo di un’asserita utilità sociale del provvedimento, che, come abbiamo visto, non ha alcun riscontro nella realtà. È vero, anzi, esattamente il contrario di quanto viene affermato nell’atto, e cioè che i lavori di asserita messa in sicurezza della zona in cui dovrebbe effettuarsi l’intervento edilizio per cui è stata rilasciata concessione alla Immobiliare Severiana s.r.l., avrebbero l’effetto di dissestare gli equilibri idrogeologici della zona e di mettere a grave repentaglio la sicurezza e l’incolumità dei cittadini e l’integrità dei loro beni mobili ed immobili.

  In sostanza, l’atto impugnato enuncia formalmente una volontà di messa in sicurezza della zona di cui trattasi che non può essere realizzata con gli interventi che nell’atto stesso sono contemplati ed approvati, mentre gli effetti dell’atto sono destinati ad essere in realtà del tutto diversi e contrastanti con quelli enunciati.

  Ovviamente, non è necessario, ai fini della configurazione del vizio di eccesso di potere, che vi sia malafede da parte dell’amministrazione che ha emanato l’atto. Nel caso di specie, la malafede –che qui non si ipotizza- sarebbe da attribuire al singolo estensore dell’atto e non certo all’organismo collettivo che, deliberando, lo ha approvato. Sufficiente è, invece, che sia ravvisabile, oggettivamente, lo “sviamento” di potere, cioè il dato inoppugnabile che, anche a prescindere dall’effettiva volontà di chi l’atto ha emanato, l’effetto, che esso è destinato a produrre, è diverso da quello enunciato e posto formalmente a fondamento di esso.

  Come è noto, sono da ricondursi alla nozione di eccesso di potere tutti i vizi che inficiano la volontà manifestato con l’atto amministrativo:  vizi attinenti ai presupposti, alla formazione e ai fini della volontà amministrativa. Sotto questo profilo, l’incessante elaborazione della giurisprudenza ha identificato le più svariate figure di eccesso di potere, con una incessante esemplificazione, che costituisce una casistica sempre aperta ed in perenne movimento. Si può, quindi, affermare che possono e debbono rientrare nelle nozioni di eccesso di potere anche quei vizi che attengono non alla volontà formalmente manifestata nell’atto, ma al rapporto fra l’atto stesso e la realtà effettiva, ove sia possibile accertare che, nella suddetta realtà, gli effetti dell’atto sarebbero diversi, o addirittura opposti, rispetto alla finalità manifestata dall’amministrazione.

  Non a caso, dunque, le principali ipotesi di eccesso di potere si riferiscono a vizi della causa dell’atto, in quanto -esattamente come nella fattispecie che ci occupa- la volontà amministrativa risulta ispirata ad una finalità di pubblico interesse diversa da quella prevista dalla legge o dalla natura dell’atto medesimo, oppure del tutto insussistente in realtà.

  Nel caso di specie, poi, si può aggiungere che il denunciato eccesso di potere si manifesta nella forma subdola e fuorviante dello sviamento di potere, ipotesi classica di un eccesso di potere che tende a mimetizzare se stesso ricorrendo alla proclamazione (talvolta anche enfatica) di fini istituzionali commendevoli, ma che sono apocrifi e servono a mascherare l’effettivo e ben diverso scopo perseguito.

  Si tratta di un’ipotesi classica di eccesso di potere che si manifesta essenzialmente quando un determinato atto sia stato adottato nell’esercizio di un potere discrezionale per raggiungere una finalità che, pur potendo essere lecita, non è conforme al fine assegnato all’atto dalla legge che lo disciplina. Nel caso di specie è ben evidente che l’amministrazione ha enunciato un fine (previsto dalla legge) di messa in sicurezza della zona interessata dall’intervento idrogeologico di cui è causa, ma, in realtà, si è ispirata ad un intendimento diverso, che, nel caso di specie, è facile identificare nel proposito di mostrare condiscendenza verso un grande gruppo commerciale, magari per un malinteso spirito di utilità sociale (del tutto diverso da quello dichiarato),  che potrebbe consistere nella creazione di nuovi posti di lavoro alle dipendenze dell’ipermercato che il progetto edilizio prevede in quella zona.

  Ci troviamo, quindi, di fronte ad un atto amministrativo che autorizza un intervento edilizio di rilevante impatto idrogeologico per un fine diverso da quello di pubblica utilità dichiarato, cioè il fine di privilegiare un interesse privato a scapito e detrimento degli interessi collettivi. Già questo elemento –costituendo eccesso di potere nelle forme dello sviamento- sarebbe sufficiente ad inficiare l’atto in sé e tutti quelli che ne discendono, comportandone la nullità assoluta ed insanabile. Se poi si pensa che l’atto è destinato a produrre effetti gravi ed irreparabili di danno e pericolo per l’intera collettività, allora è evidente che ci troviamo di fronte al più grande indizio che possa sussistere di sviamento di potere: vale a dire la c.d. ingiustizia manifesta. Essa sussiste ogni qualvolta l’azione dell’amministrazione, come nel caso di specie, pretende di imporre un sacrificio esagerato ed intollerabile alla collettività dei consociati, palesemente stridente con il proclamato raggiungimento del pubblico interesse posto a fondamento dell’atto. L’azione dell’amministrazione, nel caso di specie, appare nel suo complesso contraddittoria ed irrazionale e rende di intuitiva evidenza il dato di fatto che la deliberazione in questione è stato adottata al di fuori dei fini assegnati dalla legge, nel che consiste, specificamente,  lo sviamento di potere.

  Da ultimo si può osservare che l’eccesso di potere, nel caso di specie, consiste, in  via più generale, nel fato che esso è contrario ai principi generali del nostro ordinamento. Secondo la giurisprudenza consolidata del Consiglio di Stato, infatti, è da considerarsi illegittimo l’esercizio di un potere senza le guarentigie essenziali derivanti dall’applicazione dei principi generali di diritto. Nella fattispecie che ci occupa siamo di fronte alla più plateale esasperazione di tale vizio, in quanto, con l’atto in questione, l’amministrazione comunale pretenderebbe di mandare a mollo periodicamente, un paio di volte all’anno, le migliaia di cittadini che abitano nella zona a forte vocazione alluvionale che risulterebbe compresa fra la sponda destra del fiume Adda e gli argini da erigere sulle rogge Gelata e Gaetana.

  Ciò non può assolutamente essere consentito, finché viviamo in uno stato di diritto.

  Tutto ciò premesso e ritenuto, i ricorrenti, ut supra generalizzati, rappresentati e domiciliati, impugnano la deliberazione del Consiglio Comunale di Lodi n. 70 del 3 giugno 2003, pubblicata il giorno 6 giugno 2003 all’albo pretorio del Comune, e rassegnano le seguenti

conclusioni

  Voglia il Tribunale Amministrativo Regionale della Lombardia, ogni contraria istanza, eccezione e deduzione disattesa, valutando ed accogliendo i motivi di ricorso nell’ordine graduato in cui figurano proposti, annullare e/o revocare l’impugnata deliberazione.

  Si allegano i seguenti documenti: 1) deliberazione n. 70 del Consiglio Comunale nella sua seduta del 3 giugno 2003; 2) atto costitutivo del Comitato Alluvionati Lodi; 3) statuto nazionale di Legambiente; 4) statuto di Legambiente Lombardia; 5) verbale di deliberazione del direttivo regionale di Legambiente Lombardia n. 11 del 14 gennaio 2001; 6) dossier contenente i certificati di residenza dei ricorrenti.

  Con riserva di ulteriormente dedurre, allegare e concludere sia nel merito che in via istruttoria e con salvezza di diritti.

                             

                                                              Avv. Vito Lombardo

relazione di notifica – Richiesto dall’avv. Vito Lombardo, generalizzato come in atti, io sottoscritto Ufficiale Giudiziario, addetto all’ufficio unico notificazioni presso il Tribunale di Lodi, ho notificato il retroesteso ricorso al T.A.R. della Lombardia:

  1) quanto al Comune di Lodi in persona del suo Sindaco e legale rappresentante pro tempore, recandomi presso la casa comunale in Lodi, piazza Broletto, e consegnando copia conforme dell’atto a mani di

2) quanto alla Immobiliare Severiana s.r.l., con sede a Milano, via Camillo Hajech n. 6, inviandole copia conforme dell’atto a mezzo di raccomandata postale ai sensi di legge.